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人大代表高钰谈反垄断:具有公共属性的网络平台应更加开放

2021-03-07 18:08:00
来源:财经杂志

反垄断是今年“两会”的热词之一。

今年政府工作报告提到,“强化反垄断和防止资本无序扩张,坚决维护公平竞争市场环境”。

这是对去年中央经济会议基调的延续。2020年12月11日,中共中央政治局曾强调,强化反垄断和防止资本无序扩张,明确表示反垄断、反不正当竞争,是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。

在今年“两会”上,不少代表委员关注反垄断和平台竞争。第十三届全国人大代表、重庆璞雨为科技创新中心执行董事高钰带来的议案中,特别关注科技向善和互联网平台反垄断,并对不断完善的反垄断监管提出具体建议,强调有公共属性的平台应当更加开放,技术应当更加中立。

第十三届全国人大代表、重庆璞雨为科技创新中心执行董事高钰

平台不规范竞争集中出现

这是高钰第四次作为全国人大代表参加“两会”,本次“两会”她共带来有关科技创新、反垄断、投资引导方面的五个议案。

高钰告诉《财经》E法,“竞争是市场经济的本质特征,也是市场活力之源。而垄断则会阻碍竞争的正常实现,并最终从根本上动摇市场经济制度。因此,完善反垄断的法律法规,对经济社会健康发展至关重要。”她表示,从去年年底开始,国内就在不断热议反垄断相关议题,面对互联网平台这样的新兴业态,传统的反垄断规则对其具有不匹配性。

中国平台经济在过去相对宽松和包容的环境下蓬勃发展,一方面给用户带来了诸多好处,即“一站式服务”的便捷体验;另一方面,随着平台经济发展日渐成熟,不少平台企业逐渐从规模快速扩张期转入资源掌控期,不规范竞争行为集中出现。

例如,平台倚仗自己规模和资源聚集优势对创新造成“挤出效应”,甚至个别互联网平台之间还存在着恶性竞争的行为。如果长期放任这些乱象不管,市场最终将会强化平台的主导地位,弱化产品、消费体验等方面,损害消费者、商家乃至平台等多方利益。最近困扰消费者多时的老大难问题,如“二选一”“大数据杀熟”“算法合谋”等,就是在这样的环境下持续发酵的。

高钰指出,国外同样面对科技创新的互联网巨头发展带来的问题,欧洲通过GDPR(通用数据保护条例)、DMA(数字市场法)、DSA(数据服务法)等严厉的法律限制巨头的发展。美国在处理互联网头部企业的垄断问题上时松时紧,带有明显的党争色彩。从国家战略角度看,反垄断既考虑提升互联网产业市场竞争力、创新力,还兼顾国家的经济安全、政治安全和意识形态安全。

数据治理是反垄断重要内容

互联网平台反垄断监管有何难点?

高钰表示,通常判定是否存在垄断行为的一大特点是在“市场界定”上,因为只有划定好市场范围,才能确定经营者是否具有市场支配地位、是否有滥用行为等。但在互联网平台经济中,“市场界定”并不简单。由于规模经济是平台经济的重要特征,不同行业的最优市场结构不同,同行业在不同发展阶段的最优市场结构也不同,所以不能单纯从市场结构角度来考虑监管问题,而需要针对市场实际运行情况设定。

高钰称,“因此现在监管的着力点会呈现出一个不断修正的过程,今年全国人大的法律修订计划中也明确了将对《垄断法》修订草案进行审议。”

高钰同时指出,数据治理是反垄断的重要内容。数据已经成为互联网时代最重要的社会资源之一,并被纳入到五大生产要素之一,互联网垄断和数据垄断共生,针对数据治理是互联网反垄断的重要方向。

互联网巨头掌握的海量数据导致其容易“滥用市场支配地位”,但是数据的权益、数据的管理、数据的保护等议题尚未得到根本解决。数据已经成为影响国家安全、政治安全、意识形态安全的核心要素,数据相关的治理成为全球共识。

树立反垄断典型案例

高钰的议案围绕监管理念、执法方式和环境匹配等方面,对互联网平台反垄断提出具体建议。

在互联网平台的监管理念方面,高钰建议要由“包容审慎”的监管理念转变为“科学创新”监管,即包含了积极监管、协同监管、审慎监管和依法监管。

“过去在互联网蓬勃发展中,审慎包容是必要的,现在我们对互联网生态的认知、对平台企业的认知、对数字经济规律的认知清晰了很多,这时对平台经济领域的垄断问题监管就可以积极作为起来。” 她认为,既需要进行分工监管又需要形成监管的协同机制。依法监管是要实现监管的常态化,要坚持竞争、创新与消费者利益保护并重。

在执法方式上,高钰建议相关执法部门能够以《关于平台经济领域的反垄断指南》为契机,针对互联网平台的垄断行为进行及时和科学执法,可通过个案树立典型的方式威慑平台的反竞争行为。“目前国内在反垄断领域还没有特别典型的案例,国外有一些典型案例”。

高钰认为,典型案例对社会有重大启示作用,监管方可以依法履行职能;平台方能认识到发展中存在的问题,明确下一步整改方向;消费者应当获得相应的权益保障。

高钰指出,执法要注意尺度和边界问题,以鼓励创新和保护平台各方参与者的权益为政策目标,避免从不监管、松监管的极端,走向过度监管、过严监管的另一个极端。基于平台经济领域的特殊性,反垄断执法应作出相应调整变革。

在互联网反垄断监管的环境匹配角度,高钰表示需要额外警惕竞争环境的封闭,避免平台的过度自我优待行为,保证中小企业产品有更平等的入市机会,为创新型小企业创造更好的生存空间。

因此,为构建互联网持续的创新环境,应促使系统开放,对现有知识产权制度、数据安全、个人信息保护等方面完善法律法规,划分数字化资源的政府监管、公共管理、企业管理和个人管理的边界;定义个人数据、企业数据、公共数据和国家数据的归属权益。通过这些举措的有效实施,以期实现一个充分竞争的互联网产业发展环境。

2021年2月初抖音向腾讯提起反垄断诉讼,称三年来抖音被微信、QQ禁止分享。抖音认为腾讯在即时通信类应用具有“具有市场支配地位”,腾讯封禁抖音的行为是滥用市场支配地位的表征。随后腾讯称,抖音破坏了微信规则。

对于抖音和腾讯的反垄断之争,高钰认为,微信、QQ现在已经不仅是腾讯自己的产品。以微信为例,伴随着数亿用户进行信息交流、上传资料、手机支付、生活缴费、疫情防控,微信更多是有公共属性和功能的产品,“我认为有公共属性的平台应当更加开放,技术更加中立,没有偏颇的指向性”。

对于腾讯禁止微信用户分享抖音链接,高钰认为,平台对于某一种类型的服务应当一视同仁,“比如关闭所有平台的视频分享链接,如果只是挑选特定的平台不予发布,我认为是有问题的。“她指出,在数字经济时代,抖音和腾讯的反垄断之争值得关注和讨论,不管未来法院如何判定,都将成为国内反垄断的典型案例。

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