三孩生育政策来了!如何看待中国面对的人口挑战?
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三孩生育政策来了!如何看待中国面对的人口挑战?

2021年06月05日 10:23:23
来源:人民论坛

5月31日,中共中央政治局召开会议,听取“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措汇报,审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》,提出进一步优化生育政策,实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。消息一出,引起了社会的广泛讨论。

人口问题是“国之大者”。我们到底该如何看待中国的人口变化及相关问题?中国该如何应对人口问题?

中国人口发展的四大趋势

一段时期以来,人口话题不时受到关注,“出生人口再刷新低”“人口即将负增长”“老龄化进程加速”等观点被热传。第七次全国人口普查结果显示,我国人口持续保持增长,这则消息对似乎弥漫全民的人口焦虑起到了一定的缓释作用,但似乎仍无法扭转全民人口焦虑之势。我们究竟该如何全面看待中国的人口问题?

中国社会科学院人口与劳动力经济研究所、中国社会科学院应对人口老龄化研究中心研究员林宝在《人民论坛》刊文分析称,中国人口发展已经表现出一些明显的趋势,且短期内难以改变,具有相对较强的确定性。

一是生育水平提升乏力。 据国家卫生健康委有关负责人介绍, 受生育妇女规模减少,婚育年龄推迟,群众生育意愿降低等影响,我国实施全面两孩政策后,近年来出生人口仍有下降。 2017年全国生育状况抽样调查数据显示,育龄妇女平均理想子女数和打算生育子女数分别为1.96和1.75个。在生育意愿下降的基础上,由于生育成本过高等因素的影响,还导致部分育龄夫妇未能按照意愿生育,即出现了“想生而不敢生”的状态。这些因素包括:高结婚成本严重透支家庭收入,对生育决策和家庭生命周期产生严重影响;女性就业压力和托幼资源严重不足加大了家庭生育成本;教育资源配置不均增加了孩子的教育成本;养老负担加重要求家庭加大养老资源分配份额等等。

二是人口增速减缓,即将进入人口负增长时代。 普查数据显示,2020年全国人口与2010年第六次人口普查数据相比,年平均增长率为0.53%,比2000年到2010年的年平均增长率0.57%下降0.04个百分点,表明中国人口虽然保持增长,但正处于减速通道之中。根据预测,在总和生育率为1.3的条件下,中国总人口规模将在2024年左右开始负增长,并且在可预见的将来,中国人口负增长趋势难以逆转。人口负增长是中国人口发展的一个新阶段。虽然人口负增长不是洪水猛兽,但毫无疑问,将带来一系列变化,甚至潜藏一系列风险。

三是老龄化快速发展。 根据预测,在总和生育率保持1.3的情况下,中国最晚将在2022年进入中度老龄化(65岁及以上人口比例大于14%),2033年左右进入重度老龄化(65岁及以上人口比例大于21%),2045年以前进入极度老龄化(65岁及以上人口比例大于28%)。人口老龄化将对中国经济社会发展产生深远的影响,对经济增长、社会治理、社会保障和社会服务等多方面带来严峻的挑战,尤其是会直接导致社会保障支出和养老服务需求快速增长,需要特别加以关注。

四是劳动力供给下降,人口红利接近尾声。 七普数据显示,与2010年相比,16至59岁劳动年龄人口减少4000多万人。根据预测,到2035年,15-59岁劳动年龄人口将下降至8亿以下,15-64岁劳动年龄人口将下降至9亿以下。近年来,随着劳动力年龄人口负增长和劳动力负增长相继到来,人口红利正处于下降通道,并将在大约10年后退出人口红利期。显然,随着人口红利期即将终结,中国原有劳动力低成本优势不再,依赖于充足的劳动力而形成的比较优势也将慢慢丧失,实现经济结构转型升级,寻找新的增长源成为重要任务。

中国人口发展的这些基本趋势预示着,中国未来将面临着经济结构转型的艰巨任务,同时将迎来养老负担和养老需求的快速增长。

中国该如何应对人口问题

在中国人口发展基本趋势已经确定的条件下,我们并非毫无作为,相反要认清形势,积极作为,在确定性中争取最好可能性。中国到底该如何应对人口问题?

一是实施鼓励生育的人口政策,加快生育政策与经济社会政策配套衔接。政策应该从全生命周期的视角,抓住婚恋、生育、幼儿抚育、儿童教育等重点环节,从税收、社会保障、劳动权益保护、公共服务支持、社会服务发展等多方着手,消除影响家庭成长和生育的痛点,切实减小生育养育成本,塑造生育友好、儿童友好、家庭友好的政策环境和文化环境,推动实现适度生育水平。

如在婚恋环节,要将青年婚恋问题作为青年工作的一项重要内容,加强青年婚介服务,促进适龄青年的婚姻匹配;要完善住房保障制度,多途径满足青年及新家庭的住房需求,进一步完善住房保障体系,要重点保障青年及新成长家庭的住房需求。在生育环节,要完善婚育相关假期制度,推动家庭工作平衡,适当延长产假,设立育儿假,保障育儿假期间享受最低工资标准和社会保险待遇;要依法保障妇女就业权益,改善妇女就业环境。在养育环节,要合理配置社会服务资源,大力发展社会服务业,改善儿童照料服务供给;要加强医疗卫生、托幼等方面的公共资源配置。在教育环节,要进一步深化教育制度改革,切实减轻家庭教育负担。要让3-6岁儿童获得公共教育服务;大力促进教育公平,推动义务教育均等化发展,减少家庭因各类变相择校而产生的高昂教育成本,等等。

二是积极推动经济转型升级,强化创新驱动,提高增长质量。要适应人口负增长和人口红利逐渐消失的人口发展形势,适应劳动力供给形势的变化,中国经济的增长方式必须发生深刻变革,应从要素积累的增长模式转向以改善经济效率为主的经济增长方式,提高经济增长质量。

为此,一方面必须以创新为驱动力,推动经济转型升级。要尽快扫清制约创新动力和创新能力发展的障碍,形成有利于推动创新和增强创新能力的环境,向创新要生产力,用创新寻找新的增长源泉。要在科研管理、税收政策、经济激励等多方面向有利于发挥人才创新作用的方向改革,推动创新发展。要大力发展以人工智能、量子通信等为代表的新一代高新技术发展,以新技术、新业态推动新经济的发展。另一方面,必须以提高劳动者素质为核心,提高劳动生产率。要加大对教育和培训的投入力度。要通过改善教育公平、提高教育质量、增强培训的针对性等措施,提高劳动者教育水平和劳动技能,以质量替代数量,以人才红利替代人口红利,为经济增长提供长久支撑。当然,在经济转型升级过程中,劳动力市场的波动将更为频繁,必须通过加强劳动力市场建设和社会保障制度建设等措施应对结构转型的就业冲击。

第三,尽快渐进式延迟退休年龄,提高劳动参与率,减缓劳动力供给下降趋势。渐进式延迟退休年龄是一项影响面广、涉及人群较多的改革,同时也是一项历时较长的改革,如果出台方案和开始延迟之间有较长的缓冲期,影响会在更远的时期到来,有利于减小改革阻力。由于延迟退休方案至今没有出台,改革需要加快节奏。同时,改革中还应该引入弹性机制,在一定年龄范围内弹性退休。这样,部分不愿延迟退休的职工仍然可以在目前退休年龄上选择退休,而有劳动意愿和劳动能力的职工则实现延迟退休。以帮助人们趋利避害,减小改革阻力。

第四,继续推进养老金改革和养老服务体系建设,出台长期护理保险制度,完善基本养老保障。首先,需要继续完善养老金制度,改善制度公平性和可持续性。一是引入公民养老金,建立普惠性、兜底性的第一层次养老金。中国目前已经实现养老保险制度的全覆盖,实际上具备了引入公民养老金的条件。建议将城乡居民养老保险社会统筹部分改革为公民养老金,形成覆盖全民的第一层次养老金,适当提高标准。二是拓展养老金收入来源,改善养老金收入状况。可考虑适当提高养老金缴费基数上限、规范养老保险缴费行为、加大划拨国有资产补充养老保险基金力度。三是尽快推进基础养老金全国统筹。基于各地区前期缴费率不同,为保障公平,必须将缴费率纳入统筹后的基础养老金待遇计算方式,实现了横向公平和纵向公平的统一。四是通过设立养老金的最高和最低标准控制养老金水平差距。五是在待遇确定和调整机制中纳入人口老龄化因素。

其次,深化养老服务供给侧改革,加快养老服务体系建设。对照供给侧结构性改革的“三去一降一补”五大重点任务,养老服务供给侧改革的主要任务是促增长、去空置、降成本和补短板。要优化存量、引导增量,切实提高养老服务供给质量和供给效率,扩大有效供给,更好地满足老年人的养老服务需求。通过充分调动社会各方积极性,实现供给主体多元化;充分发挥市场作用,实现供给机制市场化;大力发展社区服务,实现供给方式便利化;创新养老服务技术,实现供给手段多样化;调整养老机构功能,实现供给内容专业化;整合各项政策措施,实现供给政策系统化。

最后,建立统一的长期护理保险制度,为国民提供基本护理保障。长期护理保险试点目前已经超过四年,应该总结经验,尽快出台统一制度。当前的试点涉及城市较少、覆盖范围有限,大部分地区没有覆盖农村居民,不能满足更多地区、更多群众的长期护理需求,而且一旦试点期过长会导致各地的制度定型,将来统一制度难度会加大。经过四年多的试点,目前各地已经有了一些探索和经验,可以为建立统一制度提供一些参考,可以在此基础上,充分研究、系统设计,出台统一的福利性、普惠性和强制性长期护理保险制度,为国民提供标准化的基本护理保障。

作者 | 中国社会科学院人口与劳动力经济研究所、中国社会科学院应对人口老龄化研究中心研究员 林宝