土地出让金划归税收？地方政府仍有使用权，更多监管或减轻土地财政依赖

北京一待开发土地，陆肖肖摄。

本报记者陆肖肖 北京报道

近日，一则土地出让金划转税务部门征收的新闻，引起了大众的广泛关注，一时间关于土地财政是否终结、与房地产税征收是否相关等问题，引起了诸多解读与猜想。

使用权仍归地方政府

6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行四个部门联合发布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》，文件规定，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。

上述文件一经发布，市场上就出现了“告别土地出让金”的解读，但实际上，除了征收部门改变以外，土地出让金的分成使用等规则并未发生实质性改变。上述文件中特别强调，“四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。”

中国城市房地产研究院院长谢逸枫告诉《华夏时报》记者，市场上的许多提法都属于误读，土地出让金收入划归税收部门征收，不是意味着土地财政终结，不是意味着土地出让金告别，也不是意味着房地产税又近了。仅仅是土地出让金收入征收部门换了，土地出让金的收入还是地方政府的。

谢逸枫分析，土地出让金谁征收不是重点，重点是谁支配使用。国家实行分税制改革以来，这块蛋糕的所有权和分配权基本全部由地方掌控。土地出让金不包括在“一般公共预算”中，而是在第二本财政账本“政府性基金预算”中。

1994年分税制改革以来，土地出让金一直是各地方国土资源管理部门负责具体征收，已成为地方政府预算外收入的主要来源。近年来，随着房地产市场的发展，很多城市的土地出让金收入也水涨船高。

贝壳研究院首席市场分析师许小乐在接受《华夏时报》记者采访时表示，目前多数城市土地一级整理由地方政府负责，前期资金也由地方政府投入，地方获得土地出让收入后，会拿出部分资金继续用于后续土地的整理。基于此，国土出让收入是政府进行土地一级整理的重要资金来源。

或减轻地方对土地财政依赖

财政部发布的数据显示，2020年，地方政府性基金预算本级收入89927亿元，同比增长11.7%，其中，国有土地使用权出让收入84142亿元，同比增长15.9%。中国指数研究院分析，国有土地使用权出让收入的增长对地方财政收入提供了强大支撑，地方政府对土地出让收入的依赖度偏高。

既然使用权不变，那么土地出让金为何会改由税务部门负责征收呢？中指研究院指数事业部研究副总监陈文静告诉《华夏时报》记者，国有土地使用权出让收入的征收由自然资源部门划转给税务部门，从全国统一管理的角度上看，有利于提高土地出让收入的征管效率，降低征收成本。同时，有利于土地出让收入的使用更加规范化，一定程度上将约束地方政府对资金的使用范围。

许小乐也表示，土地出让收入划转国库，中央对于土地出让收入有直接的监管和支配权，将有效降低地方政府对于土地财政的依赖。对于该新政，预计后期会有相关政策细则出台，明确国税对于土地收入的再分配原则包括分给地方政府的比例。

对于未来土地出让金使用的方向，陈文静分析，短期看，本次政策的出台对房地产市场以及对地方政府收入上的影响并不会太大，但需要关注中长期税制改革方面的新举措，地方政府摆脱土地财政依赖是大势所趋。土地出让收入未来可能会向支持乡村振兴方向倾斜。

是否与房地产税有关？

至于此次政策调整，与未来房地产税征收是否有关系呢？市场有许多不同看法。

谢逸枫表示，“房地产税立法、开征与土地出让金划转税务部门征收，没有任何关系。因为不存在土地财政收回，不存在土地财政终结，不存在土地出让金告别，房地产税是不可能代替土地财政、土地出让金收入的。”

但在许小乐看来，我国现行的土地出让金制度是影响房地产税出台的重要变量，长远来看，土地出让金制度改革是必然的。本次土地出让收入划转为税收，迈开了改革的第一步，可以理解为是房地产税长效机制的前期准备。

值得注意的是，上述改革措施会先试点后推开，正式推出之前，会先进行半年时间的试点。自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。