王福强:横琴“新体制”蕴含四重突破,为中国制度现代化探路
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王福强:横琴“新体制”蕴含四重突破,为中国制度现代化探路

2021年09月05日 21:10:36
来源:21世纪经济报道

横琴粤澳深度合作区横空出世。

9月5日,中共中央、国务院正式公布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(下称《总体方案》),明确了横琴粤澳深度合作区四大战略定位:促进澳门经济适度多元化发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地。

同时,明确横琴要构建与澳门一体化高水平开放的新体系,重点是实施分线管理,货物“一线”放开、“二线”管住,以及要健全粤澳共商共建共管共享的新体制。

为何如此高规格地布局建设横琴粤澳深度合作区?如何准确理解四大战略定位?横琴将如何澳门经济适度多元化发展?产业发展机遇怎么把握?横琴将在粤港澳大湾区建设中扮演什么新角色?对此,21世纪经济报道记者专访了中国国际经济交流中心产业规划部部长王福强。

王福强认为,横琴粤澳深度合作区建设发展的首要目的是为澳门发展提供服务和支撑。这是中央推动澳门长期繁荣稳定和融入国家发展大局的一个重大尝试,是“一国两制”的重大创新。作为粤港澳大湾区重要平台,横琴粤澳深度合作区承担着与众不同的使命,尤其是在进一步探索制度型开放方面,未来将为国家全面深化对外开放进行压力测试。

解决澳门深层次矛盾问题

《21世纪》:中央在自贸试验区、粤港澳大湾区基础上进一步布局建设横琴粤澳深度合作区,原因会是什么?

王福强:这三者的功能各不相同。自贸试验区的首要功能是开放,通过高水平对外开放促进发展、倒逼发展;粤港澳大湾区的功能相对多元,包括推动港澳融入国家发展大局、提升区域整体实力、参与深层次国际竞争等;作为粤港澳大湾区建设发展的重要战略平台,横琴粤澳深度合作区承担着更为特殊使命,并且指向非常明确、功能定位也非常清晰,核心就是为了配合解决澳门在发展过程中所面临的深层次矛盾和问题,推动澳门更好融入国家发展大局。

区域的发展需要一定的战略支撑,而战略的落实需要功能平台,然后再依托平台设计具体的执行机制、配套必要的支持政策。战略、平台、机制、政策、项目相辅相成,要解决的问题不同,相应的功能平台自然也不同。

《21世纪》:应该如何理解横琴新的四大战略定位?

王福强:澳门自回归祖国以来,虽然各方面取得了长足发展进步,但仍面临着发展空间有限、产业单一等问题。

因此,中央首先明确横琴粤澳深度合作区的一大战略定位是“促进澳门经济适度多元发展的新平台”,目的就是要打开澳门发展的物理空间,支撑澳门产业适度多元发展。其次,澳门只有30多平方公里,人口却达60多万,成为世界上人口密度最大的地区之一,急需拓展生活就业的空间,与之一河之隔的横琴也正应该是“便利澳门居民生活就业的新空间”。再次,“一国两制”这项伟大创举已在港澳取得了非凡成效,但在未来的发展中,“一国两制”的新实践还需要有一个平台来丰富,作为“一国两制”的模范生,澳门可以对此作出新示范。最后,横琴粤澳深度合作区也将在粤港澳大湾区建设发展中充分发挥重要战略性平台的功能,践行大湾区使命,并成为推动粤港澳大湾区建设的新高地。

“校正”产业发展薄弱的偏差

《21世纪》:“发展促进澳门经济适度多元的新产业”被摆在了合作区任务清单的突出位置,应该怎么理解?

王福强:这一安排部署再次明确了横琴的功能作用。横琴首先是中央的横琴,是为了配合推动澳门经济适度多元发展的横琴,横琴粤澳深度合作区建设的第一目的就是策应澳门发展,为澳门发展提供所需要的服务和支撑。

从过去看,横琴存在着实体经济发展不充分的现实问题,导致对澳门的服务支撑作用还不明显,但同时土地资源却在消耗。这次《总体方案》将“发展促进澳门经济适度多元的新产业”明确为横琴粤澳深度合作区重点任务,将有效校正前期产业发展薄弱的偏差,促进双方在粤澳深度合作框架下携手发展科创产业、现代服务业、高端制造业、现代金融产业、中医药产业、“旅游+”产业等,将形成多点开花的产业发展格局,为琴澳可持续发展奠定更坚实基础。

《21世纪》:横琴粤澳深度合作区要打造成为粤港澳大湾区国际科技创新中心的重要支点,想象空间有多大?

王福强:近年,横琴科创服务业加快发展。这既得益于横琴自身面向国内外的招揽举措,也得益于澳门科创能力的延伸。横琴出台了一系列支持科技创新的重大举措,比如组织创新大赛、引入高层次人才等,已经形成了一定的“人才特区”正向效应。澳门则带来独特的科创能力,例如澳门大学等高校的4个国家重点实验室已落地横琴,并在特色芯片设计、人工智能、中医药、太空等领域为横琴科技创新注入了显著优势。此外,横琴还有着相对充足的科研空间,有着利于促进科创产业发展的一系列激励制度,能够为澳门的科研能力、创新成果转化提供空间支撑、服务保障。这种设计布局,既顺应了区域特点,也实现了优势互补。

营造趋同于澳门的制度环境

《21世纪》:横琴粤澳深度合作区的一大重点突破是实施分线管理模式,此举的主要现实意义有哪些?

王福强:这意味着现实中横琴将与内地成为两个关税区,将与澳门成为一个关税区,也相当于释放了横琴作为澳门的“拟制空间”的功能作用,这无疑是一个重大体制机制突破。通过“一线”放开,未来国际上的人流、物流、资金流、信息流将能够更加自由便捷地进出横琴。

这种体系设计是在“一国”框架下进行不同关税区空间调整的重大尝试。借此,横琴将可以形成更趋国际化的营商环境、采用更具竞争力的税制、吸引更多国际化人才,更加高效便利地集聚各种创新要素。例如,针对金融、电信、能源、文化等传统上需要审批制的领域,未来横琴有望采用备案制管理模式,为国家全面对外开放进行压力测试。

另一方面,如此安排对加快粤港澳大湾区融合发展具有重大意义:一是可以形成与港澳趋同的生活环境,吸引港澳居民、国际人士在此居住,形成一个国际化社区;二是可以形成与国际对标的发展环境,集聚全球高端创新资源,加快形成国际化创新策源地,进而有效支撑区域产业融合创新发展;三是可以在此加快探索制度型开放,逐步形成一系列引领性、包容性制度体系,为我国制度现代化提供借鉴。

《21世纪》:《总体方案》还明确,要健全粤澳共商共建共管共享的新体制,这背后有何深意?

王福强:“共商共建共管共享”是横琴粤澳深度合作区的重大体制机制创新,是新时代对“一国两制”的发展和完善,是异质制度框架下开展深度合作的最优选择。这是综合性考虑的结果,既基于前期实践经验,又着眼于构建稳定合作关系。“合作区为了谁?合作区由谁来建?”曾是横琴开发建设过程中未彻底明确的问题。这次的体制设定,既解决了主体平等性问题,又解决了澳门参与的路径问题。

例如,此前横琴的开发建设更多是内地主导,对一些载体平台的管理举措,更多是单向的,并由横琴自身来承担。一方面,横琴只是内地的一个功能区,与澳门在行政层级上也不对等,澳门应选择行政层级对等的广东进行合作;另一方面,由于找不到有效的参与横琴建设的路径,过去澳门在客观上与横琴存在着一定的距离感。这次体制创新,明确了横琴建设主体这一基础性问题,也解决了双方主体对等问题,将有利于调动澳门的参与热情、解决了澳门参与横琴建设的路径问题,通过“共商共建共管共享”也能有效保证合作区的初心。

这一新体制将营造趋同于澳门的制度环境,利于引进澳门管理模式、管理理念、管理手段,打造类似澳门的生活生产环境,将“小澳门”适度放大到“大横琴”。此外,新的体制明确了“共享收益”模式,体现了澳门能够有效分享横琴建设发展红利,利于坚定澳门投资横琴的信心和热情。

推动大湾区梯次迈向共同体

《21世纪》:我们应该如何全面准确理解横琴粤澳深度合作区在新体制机制上的突破性和引领性?

王福强:一是在制度结合部进行制度现代化探索。我国内地的中国特色社会主义制度具有显著制度优势,澳门的资本主义制度也在国际对接顺畅等方面有一定优势。如何在合作区这个制度对接的区域构建起一个包容性、引领性的制度体制,不断丰富和完善中国特色社会主义制度,是横琴粤澳深度合作区新体制机制的最大突破点。

二是在探索不同制度框架下区域合作的路径问题。由于制度不同,内地与港澳合作存在若干问题,如治理模式、规则标准、运行模式、理念认识等。横琴粤澳深度合作区提出了新模式,将有助于探索形成跨制度的区域合作新路径。

三是利于探索跨区域发展的建设模式问题。推动跨区域协调发展是国家“十四五”重要任务,但现行的行政区主导模式下,重大生产力布局通常是在行政区内完成,由于区域竞争,又存在一定的重复建设、资源浪费。新体制机制不仅利于解决跨制度合作问题,也利于探索跨区域合作发展模式。

四是突破了区际利益分配难题。区际利益如何分配,以何种模式分配,一直是区域合作的焦点。横琴粤澳深度合作区的新体制机制也对这个问题进行了一定的探索。

《21世纪》:聚焦粤港澳大湾区看,横琴粤澳深度合作区对推动粤港澳三地的规则衔接有何现实作用?

王福强:对于粤港澳三地规则衔接,近年中央和广东出台了不少政策举措,也形成了一些经验。但是,这些政策措施更多是部委具体条线的突破、地方具体点状的突破,综合效果还没有经过系统集成的综合平台进行验证。

作为粤港澳大湾区建设发展的重要平台,横琴粤澳深度合作区将进行综合性改革试验,“一揽子”推进三地规则衔接探索,集成适用前期规则衔接的系列制度成果,全面验证在不同制度规则下“软联通”的实质效果,这有助于完善相关程序标准和实质内容,推动大湾区成为一个规则衔接、标准对接、理念认同、环境趋同的共同体,真正推动大湾区实现从区域共同体到经济共同体到社会共同体的梯次转变。