五问养老保险全国统筹！详解统筹方向和实现路径

近日，国务院对企业职工基本养老保险全国统筹实施工作进行了动员和部署，养老保险全国统筹启动在即。

养老保险全国统筹为何重要？多年来统筹层次难以提高的原因是什么？中央和地方责任如何划分？第一财经就这些热点问题采访了中国社会保障学会会长郑功成。

长期以来，郑功成积极呼吁养老保险制度实现全国统筹。在他看来，优化职工基本养老保险制度的关键是尽快实现这一制度从地区分割统筹向全国统筹的转变，让职工基本养老保险制度真正步入全国统一的时代，并在统一的条件下加快走向成熟、定型。

“承包制”观念与属地管理思维定式

第一财经：我国职工养老保险统筹层次的提高，会带来哪些积极的效果？

郑功成：职工基本养老保险地区分割统筹源于20世纪90年代中、后期。虽然早在2010年制定的《社会保险法》中就写入了“职工基本养老保险全国统筹”，但长期以来作为养老保险主体的职工养老保险总体上停留在县、市一级。2018年中央调剂金建立之后，省级统筹才提速，到2020年底，各省基本上实现了省级统筹。

在地区分割统筹的情形下，尽管有中央财政的补贴加以调剂，但各地实际上必须自担其责。由于不同地区的人口年龄结构、老年人口抚养比、退休人员的历史负担都有差别，导致养老保险实际缴费率在不同地区之间存在着显著差异。

从2008年以来，我一直强调推进养老保险全国统筹的重要性与紧迫性。

全国统筹能够让职工基本养老保险制度从“承包制”的地方性制度安排回归到国家法定的统一制度安排，国家的全局、长远利益会替代地方的局部、近期利益，从而确保法定养老保险制度筹资公平的底线和市场经济条件下法定劳工成本应当公平的底线，同时伴生的还有增进公民国家认同的政治效应，以及有力促进地区之间的经济社会协同发展。

第一财经：您认为多年来统筹层次难以提高的原因是什么？

郑功成：传统的“承包制”观念与属地管理思维定式是最大障碍。在这种观念与思维定式下，中央政府对基金收支状况好的省份不提供财政补贴或者少提供财政补贴，对收支存在缺口或者缺口较大的地区采取给予较多财政补贴的做法。在此，国家扮演的不是强力推进制度统一的角色，而是扮演了地区之间调和者的角色，制度在区域之间碎片化及其导致的系列问题也就不可能得到真正解决。

在地方层面，同样视法定基本养老保险为地区利益，有基金结余的地方不认为自己降低缴费率已经损害了这一制度的公正性，而是将结余基金视为本地区应得的利益。

目前，东部沿海发达地区基本养老保险累计结余占比均超过50%，而东北地区却是养老金支出赤字连年增长，中央调剂金制度虽能有所缓解这种局面，但基金余缺分化及其不良效应并未改变。

此外，现行财政分级负责体制也并未与养老保险制度有机地结合起来，隶属于各级社会保险行政部门的经办机构体制也与全国统筹存在着内在冲突，这些体制机制问题都增加了推进全国统筹的难度。

全国统筹的方向和实现路径

第一财经：2018年中央调剂金建立之后，我国加速了实现全国统筹的步伐。近期国务院对于全国统筹做出了具体的安排，提出要统一养老保险政策，做到“全国一盘棋”。您认为实施全国统筹应重点解决哪些问题？

郑功成：从解决现存问题和应对新挑战的要求出发，“十四五”期间无疑是优化基本养老保险制度重要的窗口期。优化基本养老保险首先就是加快实现职工养老保险全国统筹。

为此，需要针对地区分割统筹下各自为政、责任不清、转移不畅、负担失衡等弊端，坚持统一政策，实行统收统支，同时综合运用行政、经济、法律等手段，健全中央对地方的激励约束机制，明确缺口分担责任。

全国统筹的目标就是实现职工基本养老保险由地区分割统筹的地区性制度安排真正回归到国家法定的统一制度安排，其标志应当是统一缴费基数计算口径、统一缴费率、统一养老金计发办法，核心是实现统收统支，让中央政府真正成为这一制度的管理本位与主体责任本位。

全国统筹必须坚持全国统收统支的财务模式，可以安排一定的过渡期让各省、自治区、直辖市逐步过渡到全国统一的缴费基数、缴费费率，但不能采取调剂金方式继续留下后遗症。

第一财经：国务院会议提出要建立中央和地方养老保险支出责任分担机制，中央财政支持保持稳定性和连续性，逐步强化地方政府支出责任。您认为中央和地方养老保险支出责任分担机制应该如何建立？

郑功成：一个理性的养老保险制度安排一定是养老责任得到合理分担的制度安排。我国现行的职工基本养老保险制度虽然已经确立了责任分担的机制，但政府与劳资双方的责任边界并不清晰，劳资双方承担的缴费义务比例失衡，政府承担兜底责任既使制度丧失自我平衡的动力，也让政府承担的风险难以估量并丧失主动，而中央政府与地方政府亦缺乏合理的责任划分。

推进全国统筹时应当进一步明确责任合理分担原则，并使这一原则在政府、用人单位与个人之间得到合理贯彻，总体取向应当是通过相对固定的比例分担机制来稳定政府责任，降低用人单位缴费负担，适当强化参保者个人责任；同时，要明确划分中央政府与地方政府的责任。只有责任分担明确并相对均衡，才能有效地调动主体各方的积极性，并使制度发展保持理性。

全国统筹不能放弃政府对基本养老保险制度的补贴责任，但应当顺势理顺政府与这一制度的财政关系。我一直建议通过相对固定的比例分担机制来稳定政府责任，改职工养老保险的财政兜底制为按固定比例承担筹资责任制，以确保此项支出始终处于可控范围。

第一财经：您认为实施全国统筹还需要同步推进哪些改革？

郑功成：制度法定之后，实施效果取决于经办服务，社会保险领域要构建与统筹层次相适应的经办体制机制，养老保险实行全国统筹时应当建立统一且垂直管理的经办机构，以防止地方侵蚀国家利益。

同时，对养老保险费的征缴亦依法全额征收，现在统一由税务部门征收，但各地事实上还未能全面实现，应当由税务部门切实担负起征缴的全责，但人社部门亦应当密切配合。为此，需要强力推进社保信息化建设，形成基础数据全面共享+专业信息分工负责的格局。

社会保障直接涉及到民政、人社、医保、住建、税务等多个部门，还与卫健、公安等部门密切相关，因此，必须建立全国统一的超越部门所有的基础数据库，供所有相关部门共享，以此切实化解全国统筹后可能出现的地方将压力全部转移给中央政府的风险。

此外，还须加强养老保险基金的管理，完善预算制度，并接受立法机关与社会监督，以确保基金安全，有效防范基金风险。