央行副行长：逐步推动债券市场从要素流动型开放转向规则等制度型开放

潘功胜：实现中国债券市场的高质量发展——写在“债券通”开通五周年之际

作者｜潘功胜「中国人民银行副行长」

文章｜《中国金融》2022年第13期

近年来，在党中央、国务院的正确领导下，在金融委的统筹指挥下，人民银行与相关部门、业界一道，坚持市场化、法治化、国际化改革方向，加强债券市场顶层设计与统筹规划，深化体制机制改革，推动高水平对外开放，并以开放促改革促发展，走好中国债券市场高质量发展之路。

债券市场改革发展成效

中国债券市场曾经历较为曲折的发展过程。随着改革开放的深入推进，我国债券市场发展注重吸收国际经验并结合国情，遵循市场发展的客观规律，主要面向合格机构投资者并依托场外市场，同时减少债券市场行政管制，强化市场化的约束机制，激发市场自身活力，取得了较好的发展成绩。

一是规模稳步增长，融资功能持续增强。截至2022年5月末，我国债券市场总规模达139万亿元人民币，较2012年末增长了4.3倍，居世界第二。其中，公司信用类债券规模为32万亿元人民币，稳居全球第二，是仅次于信贷的实体经济融资第二大渠道。

二是市场结构日趋完善。从债券品种看，涵盖了政府债券、金融债券、公司信用类债券、资产证券化产品等各类品种。近年来，债券市场还推出了绿色、扶贫、乡村振兴、“双创”、疫情防控等多种专项债券，在绿色转型、疫情防控、普惠金融等方面发挥了重要作用。从投资者结构看，涵盖了境内银行、保险、证券、基金、信托、理财和境外中央银行、主权财富机构、国际组织、金融机构等3800余家机构投资者。

三是市场法制和基础设施体系建设取得积极进展。2012年，国务院部署人民银行牵头成立公司信用类债券部际协调机制，各部门加强协作配合，统一了债券市场信息披露、违约处置和信用评级等基本规则，建立起了债券市场统一执法机制。2021年，人民银行会同相关部门联合制定推动公司信用类债券市场改革开放高质量发展的指导意见，明确了下一阶段的改革方向和措施。目前，我国已经形成较为完备的债券市场基础设施体系，如较早实现了债券的无纸化、建立债券登记托管体系、实行全市场券款对付（DVP）结算、成立独立的中央对手方清算机构等。经中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过，人民银行会同相关部门联合印发统筹监管金融基础设施工作方案，并按照第五次全国金融工作会议要求，积极推进债券市场金融基础设施互联互通，促进市场要素自由流动。

四是构建市场化、法治化的违约风险处置机制。2014年债券市场打破刚性兑付逐渐常态化以来，人民银行会同发展改革委、证监会等部门持续加强相关机制建设，推动建立司法、行政、自律相结合的债券违约处置框架。市场化、法治化的违约处置方式不断丰富，司法救济渠道逐渐畅通。人民银行、国资委、证监会共同建立中央和地方层面国企债券违约监测预警工作机制，加大监管合力和风险防控针对性。

债券市场对外开放稳步推进

推进债券市场对外开放是我国构建市场化、开放型金融市场体系的必然要求。多年来，债券市场坚持渐进可控、平衡效率与安全的开放原则，注重顶层设计与统筹安排，取得了长足进步。

一是投资者类型不断丰富，数量稳步增长。2005年，国际金融公司和亚洲开发银行获准在银行间债券市场发行人民币债券，泛亚基金和亚债基金开始入市投资。2010年，可以入市的境外机构投资者范围扩大至境外央行类机构、人民币境外清算行和参加行，2016年进一步扩大至境外持牌金融机构以及养老基金等中长期机构投资者。截至2022年5月末，进入银行间市场的境外机构有1038家，覆盖了美国、加拿大、英国、法国、德国、意大利、日本、新加坡、澳大利亚等60多个国家和地区。

二是内地与全球债券市场有序联通。2017年7月，按照党中央决策部署，“债券通”北向开放顺利落地。“债券通”既注意采取多级托管等国际通行做法，通过两地基础设施系统连接，切实便利境外机构“一点接入”，又充分考虑我国国情，通过准入备案、集中交易、穿透式信息收集等一系列安排，有效支持监管和风险防范。2021年9月，南向开放也顺利落地。截至2022年5月末，境外机构投资我国债券规模为3.74万亿元人民币，较“债券通”开通前增加了2.81万亿元人民币。

三是债券市场影响力显著提升，金融体系韧性不断增强。2018年以来，我国债券市场先后被纳入彭博巴克莱、摩根大通、富时罗素三大国际债券指数。这反映了全球机构投资者对于中国经济长期健康发展、金融持续扩大开放以及持有人民币资产的信心。2022年5月，国际货币基金组织决定，将SDR篮子货币中人民币权重由10.92%上调至12.28%，人民币权重位列美元、欧元后，居第三位。尽管受多种因素影响，近期国际金融市场的波动性加大，但我国债市汇市总体保持了稳定，经受住了一次“压力测试”，这既反映了中国作为一个大型开放经济体在应对外部冲击方面的体量优势，也充分反映出深化利率、汇率市场化改革，稳慎推进金融市场对外开放，使得我国金融体系韧性不断增强，也有助于提振境外投资者对我国金融市场扩大开放的信心。

四是逐步从要素流动型开放转向规则等制度型开放。近年来，人民银行会同各方积极响应市场合理诉求，先后出台了一系列有力政策措施和优化举措，推动发行交易、登记结算、评级等各项市场规则制度与国际更加接轨。2022年5月，在境内商业银行柜台债券、跨市场转托管、“债券通”等债券多级托管多年实践的基础上，人民银行与证监会、外汇局联合发布公告，统一了境外机构投资者进入中国债券市场的相关政策要求。近期人民银行与香港监管部门正在推进利率衍生品市场进一步对外开放的举措，为境外机构投资者提供有效的利率风险对冲工具。

围绕构建新发展格局，持续推动中国债券市场高质量发展

下一阶段，人民银行将继续按照党中央、国务院部署，落实服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的要求，与各方共同努力，扎实推动中国债券市场改革开放和高质量发展，为加快建设现代化经济体系、加快构建新发展格局提供有力支撑。

一是构建高效联通的多层次市场体系，培育多元化的合格投资者队伍。加快推动债券市场基础设施有序联通，实现要素自由流通。稳步发展金融机构柜台债券业务，满足市场多元化投融资需求。加强债券市场制度创新和产品创新，提高债券市场的覆盖面和包容性。按照共建共享原则，建设覆盖全市场的总交易报告库。按照风险识别和承担能力，强化准入管理，完善投资者适当性制度。

二是夯实债券市场法制基础，加强监管协同，强化风险防控。推动完善《公司法》《证券法》《企业破产法》和《中国人民银行法》等法律，巩固上位法基础。研究制定《公司债券管理条例》，按照分类趋同原则，统一各类制度和执行标准，明确非公开发行公司信用类债券的发行转让、信息披露、投资者保护、法律责任等内容。加强对市场异常交易情况、违约风险、整体杠杆率的跟踪监测和信息共享，促进风险早识别、早预警、早处置。强化信息披露监管，提升信用评级质量，促进风险揭示和风险定价。完善和落实好市场化、法治化的违约处置机制，提升风险出清效率。

三是持续推进金融高水平对外开放。对标国际通行标准，兼顾我国实践，不断完善制度体系和监管模式，进一步全面推动债券市场由要素流动型开放向规则等制度型开放转变。坚持总体国家安全观，完善宏观审慎管理，加强跨境资金流动监管，做好市场运行实时监测，构建系统性风险监测、评估和预警机制，在保证金融安全基础上推进债券市场改革开放和高质量发展。■