读懂2024年“国家账本”：28.5万亿元如何花？

如何花掉28.5万亿元？

随着《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》（以下简称为预算报告）的公布，备受瞩目的“国家账本”也浮出水面，新一年的财政重点与施力方向也得以明确。

汇总中央和地方预算，2024年一般公共预算支出规模达28.5万亿元，增长4%。赤字率则按3%安排，全国财政赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元。此外，还将发行1万亿元超长期特别国债，不计入赤字。

巨额的支出预算将会投向何处？

毫无疑问，往年占比在70%以上的民生仍占“大头”。根据预算安排，今年教育、社会保障和就业支出安排均超过4万亿元，卫生健康、农林水、城乡社区等支出安排均超过2万亿元。而近些年重点提倡的科技创新也得到了有力保障，科学技术支出预算约1.2万亿元，较上年增长6.63%。

民生领域仍是财政支出聚焦点 图源：时代周报

“增进民生福祉是发展的根本目的，”政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏在国务院举办的新闻吹风会上表示，今年中央预算内投资、地方专项债都比去年有所增加，而民生保障便是其主要投资方向之一。

社会保障和就业支出突破4万亿元

尽管每年财政支出的聚焦重点都在民生领域，但侧重亦略有不同。

根据预算支出安排，2024年，社会保障和就业支出将达41384亿元，同比增长3.76%，成为继教育支出后，又一项财政支出超4万亿元的项目。

社会保障和就业支出的增长背后，有着就业形势逐年严峻的原因。相关数据显示，近年来我国高校毕业生人数屡创新高，2022年首次突破1000万人，达到1076万人，2023年突破1100万人，达到1158万人。而根据政府工作报告，在2024年，高校毕业人数预计将创纪录的超过1170万人。

2024年，高校毕业人数预计将创纪录的超过1170万人 图源：图虫创意

作为最基本的民生，今年政府工作报告中更加突出了就业优先导向。报告提出，今年城镇新增就业要达到1200万人以上。与2023年1200万人左右的就业目标相比，似乎只是一个副词的不同，但黄守宏在吹风会上强调，去年是用“1200万人左右”，今年是“以上”，这就体现了党和政府做好就业工作的力度、决心和鲜明的政策导向。

实际上，根据政府工作报告，2024年经济增长预期目标定为5%左右，考虑了促进就业增收、防范化解风险等需要。而在2024年政府“切实保障和改善民生，加强和创新社会治理”的十大工作任务中，“多措并举稳就业促增收” 也位列第一项。

“这体现了对民生的高度关切，也是基于现实考量。”全国政协委员、中国劳动和社会保障科学研究院院长莫荣在接受媒体采访时表示，在2024年经济运行风险挑战增多、重点人群就业压力较大的情况下，必须把解决群众就业问题放在更加突出的位置，体现出就业优先的政策导向。

除了就业外，社会保障也是今年社保和就业支出突破4万亿的另一重要原因。

作为一个有着14亿人口的大国，在“织密扎牢社会保障网”的目标下，其社保支出正不断增加。政府工作报告中提出，今年要在继续提高退休人员基本养老金的同时，将城乡居民基础养老金月最低标准提高20元。

而公开信息，现今全国有1.7亿老年人领取城乡居民养老保险待遇，今年将最低标准提高20元，增长了19.4%，是近年来上调幅度较大的一次。

财政力度明显强于去年

除了关注“如何花钱”外，作为宏观政策的重要风向标，赤字率的升降历来也是各方关注焦点。

在政府工作报告公布前，外界对2024年赤字率的预测普遍在3%以上。中国民生银行研究院、东方金诚国际信用评估有限公司首席宏观分析师王青、银河证券首席经济学家章俊均预测赤字率将设定在3.5%左右。而财政部原部长楼继伟则认为，赤字率最好维持在3.8%左右。

实际上，此前我国财政赤字率基本稳定保持在3%以下，但受国内外经济形势复杂化影响，近年的赤字率波动较大。2020年赤字率首次突破3%，达3.7%；2021年保持在3.2%，2022年则回落至2.8%。

2023年年初，中国财政赤字率按3%安排。但在去年第四季度，为支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力建设，中央财政增发了1万亿元国债，专项用于灾后恢复重建。由此，2023年全国财政赤字由3.88万亿元增至4.88万亿元，财政赤字率也由3%提高到3.8%左右。

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在部署2024年财政任务时，政府工作报告明确提及，要强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合。 而今年财政赤字率与去年调整后3.8%的赤字率相比有所下降，这是否意味着今年财政政策力度有所减弱？

“这是一种误读，”粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒指出，2024年的赤字率拟按3%安排，与去年年初赤字率持平，但赤字规模为4.06万亿元，高于去年1800亿元；专项债拟按3.9万亿元安排，高于去年1000亿元。

更重要的是，未来几年将连续发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。“赤字、专项债与超长期特别国债合计8.96万亿元，超过去年赤字与专项债合计的7.68万亿元，也超过去年赤字、专项债与特别国债之和的8.68万亿元。”

“还要考虑到去年四季度发行，用于减灾防灾建设的1万亿元特别国债，将主要在今年使用，今年的财政实际支出力度将明显增强，债务可用资金多出2万亿元左右。”罗志恒补充道。

那么财政实际支出力度的进一步上涨，是否会影响到财政健康？

对此，中银证券首席经济学家徐高认为，今年5%左右的经济增速目标并不低，要达成目标是具备有一定挑战性的，财政力度的上扬有其合理性。“在当前经济环境下，财政可以适当地更加积极一点，没有必要强制遵守以收定支，现代的财政理念是财政要逆周期形式，通俗点讲就是经济越差财政越要多花钱，经济好的时候财政要少花钱。”

光大银行金融市场部宏观研究员周茂华同样认为，当前财政支出力度并无不妥。

在他看来，我国财政政策空间充足。“2023年，中国政府债务余额约67万亿元左右，占2023年GDP比重约53%左右，处于国际中低水平。其中，中央政府整体负债率21%左右，处于国际较低水平。整体看，我国财政政策空间还是充足。同时，我国财政负债对应的资产中，不少基建项目是具有现金流收入的。”

转移支付再破10万亿元

另一值得注意的是，据黄守宏在吹风会上透露，今年中央对地方转移支付预算安排了“10万亿元多一点”。这将是自去年以来，转移支付总量第二次突破10万亿元。

实际上，根据预算报告，今年中央一般公共预算支出规模预计为14.4万亿元，增长2%。其中，用在中央本级的支出只有约4.1万亿元，而中央对地方转移支付资金为10.2万亿元，同口径增长4.1%。转移支付已占据中央一般公共预算支出超70%。

从历史数据来看，近年的转移支付力度不断加大。

2013年，中央转移支付不到5万亿元，但到2023年已突破了10万亿元，十年间，转移支付总量翻番。而部分地区基层财政运行也较为依赖转移支付金额。

转移支付为何规模庞大且逐年递增，又能否持续？

图源：图虫创意

“这种大规模的转移支付是必要的。”徐高认为，转移支付的规模之所以逐年扩大，在一定程度上有GDP扩张、财政收入整体上升的原因。

“中央对地方的转移支付，其实是平衡地区间发展差异的一个重要的手段。在1994年的分税制改革后，中央拿了税收的‘大头’，因此中央原本就需将部分税收收入返还地方，只不过在这一过程中会有一定的针对性，特别是对发展相对落后的中西部倾斜。”他说。

在徐高看来，中国辽阔的大地上，各省份之间资源禀赋不尽相同，发展水平也存在差异，因此正需要靠中央财政的转移支付来保证地区间相对平衡。

这在预算报告里也有提及。预算报告认为，要推动解决发展不平衡不充分问题，支持区域协调发展，兜牢基层“三保”底线，转移支付需保持一定力度。政府工作报告里也要求，中央财政加大对地方均衡性转移支付力度、适当向困难地区倾斜，省级政府要推动财力下沉，兜牢基层 “三保”底线。

“部分地区财政近些年确实遇到了困难，”周茂华认为，受环境变化，部分地区服务业、中小微企业、房地产行业都受到不同程度的冲击，在降税减费等政策下，部分地区财政收入出现压力。而通过中央政府的转移支付，地方能得到一个暂时性的支持。且随着经济活力的恢复，房地产有望逐步的企稳，地方收入自然会有增加。

不过，周茂华也提醒道，应规范地方举债，提升地方对财政资金的使用效率，“把钱用在刀刃上提升效率”。

预算报告里也明确要求，把财政资金用好、用在刀刃上，提高资金效益和政策效果；统筹把握财政收支政策，做好跨年度预算平衡；加强财政承受能力评估，持续抓好地方政府债务风险化解，促进财政健康平稳可持续运行，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。