风暴眼丨要种地先交钱？回应来了，新增耕地的费用该让村民付吗？

凤凰网《风暴眼》出品

文｜李秋涵

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4月23日，一起关于土地承包的纠纷引发热议。

据“中国三农发布”报道，在内蒙古通辽市开鲁县建华镇双胜村，村民老张和其他十几户村民一起合伙承包了5000多亩地，这里正是春耕大忙时节，现在村委不让动土地，要他们交钱才能下地干活。传播度最广的一句话，是在阻拦村民种植时，一名村委会副主任称：“110来又能咋地，上边让我敛钱我就敛钱。”

新闻一出，舆论哗然，有网友对村民经历打抱不平，也有人对当地村干部表现出的态度感到不满。

4月23日下午6点，针对上述事件，开鲁县人民政府新闻办公室发布通报，对问题进行回应。之所以额外收费，是因为开鲁县是对新增耕地做高效利用的试点单位，在对新增耕地收取有偿使用费，但这个过程中，一部分大户不愿交纳费用。

事件结果是，基层干部对待群众态度蛮横、言语粗鲁，对涉事镇党委副书记做了免职处理，而针对收费问题，该村群众已同意采取诉讼方式主张权益，解决矛盾问题。而村支书则回应媒体表示，“钱是县里让收的，还会继续执行”。

村民和村委、镇政府、县政府的矛盾关键点，在于土地承包费用的额外收取上。

明明承包费用已经缴清，村民在合同存续期内，为什么还需要再交承包费？就如开鲁县官方回应所说，当地政府可以对新增耕地收取有偿使用费吗？

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从荒滩到耕地，土地权属变更带来费用增补？

事件中，村民们承包的土地有5600亩，承包时间从2004年到2034年，为期30年，承包费分批次缴纳，在2022年已经缴清。但在2024年，村委会给村民的催款通知却显示，这块承包地里的新增耕地4650亩，每亩地每年还要交200元，计算下来，每年要额外交近100万元。

这是一笔巨大的费用，村民已经把钱投入到买化肥和工具上，从天而降的100万催款，让他们觉得离奇又离谱。

根据开鲁县官方的回应，及此前镇政府干部的说法，这笔增补的费用，和这块地的土地权属变更有关。

在2004年村民老张与村委会签署承包合同时，5600亩地里，只有110亩是耕地。十几年下来，在承包村民的经营下，土地日渐改良。在承包期间，2018年9月的第三次全国国土调查里，这块土地里有大量土地，已经从荒滩变为耕地，新增耕地有4650亩。在镇政府看来，这一变化让土地增值，承包户自然要增补承包费。

但对于村民来说，土地从荒滩变为耕地，并非从天而降，而是他们花费大力气改良的结果。他们拉土平地，打井接电，种植耐碱固氮的植物，再养奶牛用牛粪养地，经过十几年的努力，才把昔日的不毛之地变成了水浇田，一亩地投入1万多元，十几户人家里，一家人投入了一两百万。

当承包地土地权属发生变更，县政府、村委会就能收取额外费用吗？

北京市物权法学研究会副会长兼秘书长、北京市盛廷律师事务所主任毕文强律师对凤凰网《风暴眼》表示，现状调查只是对土地利用现状的一种确认，镇相关负责人所谓三调结果认定为耕地，法律并未赋予土地现状调查如土地登记证一样的效力，土地性质是否发生变动，仍然应该以土地证为准。村委会强制让承包户另行缴费的行为，属于承包合同之外的事项，不属于合同约定范围内，村民无需另行缴纳。

北京可安律师事务所吕秋香律师表示，如果村委会认为土地的用途已经发生变更，土地价值也发生了变化，可以双方协商重新签订委托承包合同，但是不具备强制力。

南方某省的一名村委会干部也对凤凰网《风暴眼》表示，他从未遇到过类似情况，当土地不是具体分包到某个农户，还是村委会公共的财产，村委有权收回重新发包，但如果签订了承包合约，不论土地性质是否变化，就应该按合同依法办事，“如果要额外收费，算是违约，应该要提前告知村民，并且要做出经济损失上的赔偿”。

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到底是情势变更，还是商业风险？

不论土地性质如何变更，合同双方仍需要遵守合约。

不过，北京吴少博律师事务所主办律师石磊对凤凰网《风暴眼》表示，也可能存在另一种情况。由于土地承包合同签署在2004年，时间久远，最初的承包原始价格很低，也有可能出现符合“情势变更”原则的情况。这也是该镇党委副书记、政法委员，在面对质疑时提到的法律条例依据。

根据《民法典》第533条规定，合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商，在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。

石磊举例，比如在租赁市场里，房子原先租金80块钱，随着房地产走势好，市场租金已经上涨到1000块钱，如果出租人要求涨价，法院会同意，因为如果不涨价，对房东显失公平，这即是情势变更原则。

本案中，报道展示了村民两笔缴费单据，一笔缴纳时间在2015年，费用96800元，为2009年-2015年的承包地款，一笔缴纳时间在2022年，费用6万元，一旁显示的时间为18年-20年，并标注承包费用全部结清。

以第一笔缴费单来计算，如若96800元即为5600亩地的全部承包费，计算下来一亩地一年的承包费为2.5元，根据第二笔计算下来，一亩地一年承包费为4元。在报道里，村民也表示，当时那是5块钱也没有人愿意承包的地。

以现在的视角来看，当时的土地承包费的确不高。如果仅从承包费用出发，在律师石磊看来，村委要求补缴一亩200元的费用，并非完全没有依据。此前他接触的新疆土地纠纷案例里，租金也在每年每亩200多元。

不过在他看来，即便是情势变更，村委会是村民自治组织，是民间组织，并不具有法律上的公权效力，村委会单方解除合同，不一定发生法律效力，在未针对合同进行协商前，村民收到的增缴通知，可以申诉通知无效。

但更重要的是，情势变更并不适用于本案件。

根据《民法典》第533条，是否能变更合同，取决于当事人是否“在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化”。

毕文强律师对凤凰网《风暴眼》表示，村委会与镇政府认为荒滩变为水浇地属于“情势变更”，是没有依据的，在双方签订的《土地承包合同》第七条里约定，在承包期内若乙方（指承包村民）修路打井上电，甲方（指村委会）协助乙方实施，并由镇政府无偿给予一万元的补助。这意味着，村委会及镇政府应当预见种植户在承包土地之后，会逐步改善土地，所以这并不属于情势变更。

尽管开鲁县官方提到，开鲁县是对新增耕地做高效利用的试点单位，在对新增耕地收取有偿使用费，毕文强律师表示，这些地从荒滩变耕地，是承包人前期大量投入形成的，故县政府在承包期内收费仍然是没有依据的。

这本是一次村委会和承包商的合同纠纷，村委会和镇政府强势的做法，让事件逐渐偏离了轨道。视频里，从村委副主任，到村党支部书记，再到镇党委副书记、镇长，都让人大跌眼镜。

村委副主任直呼“110来又能咋地，上边让我敛钱我就敛钱。”村党支部书记表示，“法律我也不懂”。建华镇党委副书记、政法委员也说，“别找我，我不懂法！”执法干部双双表示不懂法，让这次事件呈现出了一种荒诞感，也是激怒网友的原因之一。

建设法治化营商环境，必须要做到有法可依，有章可循。地方政府在协商前单方面解除合同，置承包商的利益于不顾，伤了民心，对当地的营商环境，势必带来损害。