地方人大行使重大事项决定权的探索与思考

全面依法治国战略的深入推进，各地党委政府在工作实践中，特别是涉及到重大事项时，越来越需要法治程序“保驾护航”。没有立法权的县区级人大如何依法行使好决定权，以青岛市黄岛区人大工作实践为例，青岛黄岛区人大及其常委会做出了积极探索。

一、地方人大行使决定权的法律依据

我国法规明确规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。党的报告二十大指出，“支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”。2022年修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对人大讨论决定重大事项制度进行了充实与完善。决定权是法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，行使好决定权，对于维护法律法规精神和权威、促进科学决策和民主决策、实现人民当家做主、增强人民代表大会制度的整体功效，具有重要意义。这些法律依据，无疑给地方人大行使好决定权提供了“尚方宝剑”。

二、黄岛区人大行使重大事项决定权的探索与实践

青岛市黄岛区也是国务院批复设立的第九个国家级新区。自2014年6月获批以来，经济社会各项指标发展迅猛，2023年地区生产总值达5003亿元。在工作实践中地方党委政府就某些重大事项急需以人大法定程序确定下来。黄岛区人大及其常委会审时度势，积极探索，敢做善为，2019年5月31日区第二届人大常委会第二十四次会议通过了《青岛市黄岛区（西海岸新区）人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》（以下简称规定），该规定对重大事项的范围、提报内容、时间节点和组织程序等，都做了详细的规定和说明。这为地方党委政府实施重大事项决策提供了法治保障。

青岛国际啤酒节是国际知名节庆活动。啤酒节主会场位于黄岛区凤凰岛国际旅游度假区金沙滩畔，区位优势得天独厚，已成为黄岛区现代服务业发展的新动能、走向世界的新平台。为加强啤酒城保护管理,实现可持续发展，黄岛区人大于2019年5月31日作出了《关于加强青岛国际啤酒城保护管理实现可持续发展的决定》。明确啤酒城核心区规划范围，划定啤酒城核心区和周边管控区红线。在啤酒城规划管控、用地保护、功能保护、设施保护、生态环境保护等方面，做出明确要求。决定所涉事项未经区人大常委会批准，不得擅自调整，否则依法依规予以严肃问责。青岛海湾被世界最美海湾组织评为“世界最美海湾”。黄岛区海湾岸线蜿蜒曲伏，景色秀美，是青岛海湾的重要组成部分，为加强对黄岛区海湾核心区、管控区海岸带的保护，黄岛区人大于2019年7月10日作出了《关于加强蓝色海湾保护提升海岸带品质的决定》。决定所涉事项未经区人大常委会会议通过，不得擅自调整。

2017年以来，黄岛区人民代表大会及常务委员会除了常规性的批准调整预算决议外，共作出13项决议或决定。其中涉及加强特定区域保护的决定有6项，贯彻落实《山东省青岛西海岸新区条例》的决定1项，加强检察机关提起公益诉讼工作的决议1项，关于镇街更名、撤镇设街道的决定2项，加强法制宣传教育的决议1项，批准西海岸新区有关规划的决议2项。从决议或决定的类型来看，涉及项目用地、工业产业发展较多，涉及社会治理方面的较少；批准性的较多，行为规范性的较少。从决议来源来看，大多由政府申请提出，且政府所提请议案多为项目保护、工业建设等内容，而由人大代表议案转化而来的涉及不多。

三、行使重大事项决定权过程中存在的问题及原因

由黄岛区人大行使重大事项决定权现状分析可以看出，尽管法律对决定权有明确规定，且此决定权基本上每年都在行使，但效果并不十分理想。主要原因在于：

（一）重大事项范围界定模糊，缺乏科学化规范

我国法律对全国人大及其常委会决定权的范畴做了明确规定，对地方人大及其常委会的决定权只作了原则性规定，重大事项的内容并不是十分确定。而“重大事项”关系地区发展稳定和人民群众利益，是一个因地区而异的、动态的概念，难以用固定标准衡量，这就容易造成各方对重大事项的界定参差不齐，决定权行使不规范。

（二）具体操作细则不明，缺乏制度保障机制

目前，不少地方人大出台了关于行使重大事项决定权的实施意见，有的建立了重大事项报告制度、重大行政决策合法性审查、重大决策听证制度等，但这些制度的建立情况各地还不均衡，运行状况也不够理想，有的地方存在重大事项决定权的行使程序不完善的情况。决定权说到底是一种具体方式规范。但用什么方法和形式行使决定权，法律并没有明确具体的规定。实践中较通常运用的方式，就是由人民代表大会及其常务委员会的会议审议和通过决定决议。但涉及重大事项决定权来源、启动程序、具体的调研论证等仍有许多细节及问题，一定程度上影响了该项权力的行使。

（三）跟踪问效后继乏力，缺乏有效的权力监督机制

有的大方人大决议作出后未按规定进行必要的备案审查，不少县级人大常委会尚未形成规范性文件的备案意识，这就势必影响了监督类决定的行使，决定的合法性也得不到应有的保障。有的地方人大决议作出后效果也不得而知。实践中决议的落实情况大多未进行较为深入的跟踪督查。执行不执行没有衡量标准，执行情况如何评价，责任如何追究更是无从谈起。

三、进一步完善地方人大行使重大事项决定权的对策思考

（一）科学界定重大事项范围，是行使决定权的基础

对于地方人大常委会而言，行使决定权的难点在于重大事项如何界定。“重大事项”本身存在弹性空间，同一件事会随着不同的时间、地点而发生相应变化。因此，地方人大既要将听取审议政府工作报告、审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算以及社会事业发展规划作为重大事项决定权的主要方面，但也不能一刀切，应构建适应本行政区域的重大事项界定标准，根据地方实际分类决定。有的专业性较强，要充分发挥专委会的作用，组织专家、专业机构采取多种形式，对重大事项进行深入论证、评估，提升科学化水平。

（二）完善相关机制，是行使重大事项决定权的关键

进一步推动建立健全党委加强和改善对人大工作领导的相关制度，科学规范党委与人大的关系，协调好人大与其他国家机关之间的关系，保证人大更好依法履职。完善人大、党委和政府重大决策沟通机制，建立相关重大事项的确定、调整以及信息通报制度。重视建立公民参与机制。广泛听取各方面的意见，可以通过网络、报刊等媒体向社会公开征求意见，对社会关注度高的重大事项，应当通过适当渠道公开相关信息，为地方人大及其常委会行使重大事项决定权奠定坚实的社会基础。

（三）强化跟踪问效，是行使重大事项决定权根本

重大事项决定权行使的目的不在于作出决定，而在于决定如何得以贯彻落实。因此，跟踪问效也是不可或缺的重要一环。首先要做好备案审查工作，地方各级人大及常委会对通过的决议决定，要及时报送有审查权的机关和部门进行备案审查，以确保决议决定的合法性。其次要加强对决定决议落实情况的跟踪督查。可以采取专项调研、视察、开展专题询问、满意度测评的方式，督促整改决定决议落实不到位的问题，从而进一步加大监督力度，促进决议的贯彻落实。

山东省青岛市黄岛区人大常委会 管玲