教育投入财税体制改革谋变：守住4%底线，依法逐步提高

2023年教育投入的基本盘浮出水面。

7月22日，教育部公布2023年全国教育经费执行情况统计快报。快报显示，2023年全国教育经费总投入为64595亿元，比上年增长5.3%。

其中，国家财政性教育经费为50433亿元，比上年增长4.0%，占国内生产总值的比例为4%，连续11年实现“国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例一般不低于4%”。

然而，数据显示，2017年~2023年，全国教育经费总投入增幅、国家财政性教育经费增幅、国家财政性教育经费占国内生产总值的比例总体趋向放缓。特别是“一般不低于4%”的目标要求已接近底线。

我国《教育法》明确规定：国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。

然而，近年来，各级政府普遍存在重底线目标要求、轻法定增长要求的现象。

建设教育强国，需要坚持教育优先发展。教育界已经有声音提出，应将比重提至5%以上。

《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称“《决定》”）已对深化财税体制改革作出部署，提出了完善财政转移支付体系，提升市县财力同事权相匹配程度，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例等举措。

教育部财务司司长陈子季7月18日撰文指出，必须积极正视和主动适应财税体制改革要求，依法落实国家优先发展教育事业的法定地位，依法落实各级政府优先保障教育投入的法定责任，依法落实4%比例随经济发展而逐步提高的法定要求。

与世界教育强国仍有差距

为了优先发展教育事业，我国作出了“一个一般不低于、两个只增不减”的战略部署。

具体来看，即保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例一般不低于4%，确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。

梳理近年来教育经费投入情况可以发现，教育经费持续稳定增长。2019年，我国教育经费总投入首次超过5万亿元，2022年首次超过6万亿元，2023年继续保持增长。

国家财政性教育经费支出也在持续增加，2022年超过4.8万亿元，十年翻了一番。2023年首次超过5万亿元，有力保障了世界最大规模教育体系。

（近年来全国教育经费投入情况 单位：亿元 数据来源：教育部）

不过，从增幅来看，2023年的教育经费增幅处于近年来的底部。

2023年全国教育经费总投入比上年增长5.3%，增幅在近七年里垫底，比2022年降低0.67个百分点。2023年国家财政性教育经费比上年增长4%，增幅同样在近七年里垫底，比2017年高点降低4.95个百分点。

（近年来全国教育经费增幅变化 数据来源：教育部）

我国已连续11年实现财政教育经费占GDP比例不低于4%的目标，接近中等偏上收入国家的平均水平，但与世界教育强国相比仍有一定差距。

数据显示，2020年我国财政性教育经费占GDP的比例为4.22%，在全球有数据的国家和地区中仅位居第89位，而同期经济合作与发展组织（OECD）国家的均值为5.2%。

教育专家、全国政协副主席、民进中央常务副主席朱永新曾撰文指出，为了加快教育强国建设，应逐步将这一比例提升至不低于5%。同时，确保国家一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比例不低于当前的水平。

21世纪教育研究院院长熊丙奇也认为，目前国家财政教育经费达到4%的投入，只是解决基本的教育保障，如农村地区薄弱学校硬件设施的改善等用途，但教师发展，学校课程建设，学校办学品质提升等方面，仍待进一步加大教育经费投入。

熊丙奇对21世纪经济报道表示，根据发达国家教育发展经验和中国目前的教育现状，国家财政性教育经费占GDP的比例要达到5%，才能满足教育质量和公平的发展目标。

改革民间教育资本投入

近五年来，我国教育经费总投入中，国家财政性教育经费之外的部分波动很大。

2020年，或受疫情暴发影响，这一部分经费比上年负增长0.06%，2021年反弹至增长18.89%，2022年增幅回落至6.79%，2023年增幅继续提高至10.16%。

（全国教育经费总投入与财政性教育经费差额变化情况 单位：亿元 数据来源：教育部）

朱永新撰文指出，应改革民间教育资本投入政策。建议进一步统筹协调社会教育资源，支持个人、企业和机构成立各种公益基金会举办非营利性教育。非营利性民办教育可以不受比例限制，同时完善财税、土地、金融、就业等政策。支持企业举办或参与举办职业教育。进一步完善第三次分配政策，吸引更多的民间资金投向教育。

熊丙奇认为，教育回归公益属性定位，告别“教育产业化”，就是要求所有投身教育者，不能再用逐利的心态办教育。这种情况下，一方面要测算不再采用“教育产业化”思路发展教育的财政性教育经费投入，提高财政性教育经费支出水平，另一方面要对非营利性民办教育有新的认识，把民办学校也纳入生均拨款体系之中。

建立健全新的财政供给机制

根据统计快报，2023年全国幼儿园、普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校、普通高等学校生均教育经费总支出均比上年有所增长，增幅分别为8.8%、4.3%、2.7%、3.8%、0.7%、3.9%。

其中，幼儿园生均教育经费总支出增幅已连续多年位列各级教育第一名。

教育部基础教育司司长田祖荫在5月16日教育部新闻通气会上说，为切实减轻家庭教育负担，教育部会同财政部坚持政府投入为主、家庭合理分担、其他多种渠道筹措经费的原则，不断健全学前教育投入保障机制，确保人民群众上得起。

加大学前教育经费投入，是适应前几年人口形势变化的必需，也抓住了当前新的人口形势变化契机。

过去几年，为应对人口高峰时期刚性入园需求，各地用十年时间补上历史欠账，极大缓解了“入园难”问题，实现了学前教育基本普及。

目前，新生儿减少，2023年，全国幼儿园在园人数比上一年大幅减少534.57万人，而其他各级教育的在校生人数则在增长。此时加大学前教育经费投入，可以更加高效地还欠账、补短板。

建设教育强国，需要强化教育优先发展，各级教育都需要加大投入。

《决定》提出，优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。完善义务教育优质均衡推进机制，探索逐步扩大免费教育范围。这些都需要国家财政性教育经费持续加大投入。

此外，《决定》还提出，健全学前教育和特殊教育、专门教育保障机制，加强终身教育保障。亦需要加大教育经费投入。

教育部财务司司长陈子季7月18日撰文指出，新时代新征程落实法定增长要求，必须在持续巩固投入存量的基础上，争取更大更多新增量，逐步提高财政教育投入占国内生产总值的比例。

“当前和今后一个时期，面对错综复杂的国内外形势和艰巨繁重的改革发展任务，面对急剧变化的人口发展形势和不同教育阶段在校学生数量，国家财政性教育经费缺口仍然存在，必须从财政供给上进一步加大力度，不断完善教育投入指标体系、责任体系、标准体系和政策体系，建立健全新的财政供给机制。”陈子季写道。

陈子季指出，以完善教育转移支付制度为重点，健全财政教育支出责任体系。

通过对“十三五”时期省级以下教育转移支付数据的分析发现，在获得教育转移支付后，绝大部分省域内各区县之间的生均教育经费支出差异程度显著缩小。这表明，教育转移支付使得省域内各区县之间生均教育经费支出的分配更加均衡。

剔除中央转移支付后，省级以下教育转移支付规模相对较小，在各省一般公共预算教育经费中的比例明显偏低。

山西省一名地市财政局工作人员告诉21世纪经济报道，当地县级财政教育投入占总投入的比重超过90%，市级财政教育投入占近10%，市县级财政压力逐年加大。

他介绍，县级教育财政经费中，超过60%是教师工资。因此，如果人员经费能由中央统管或加大省级配套比重，将显著减轻地方财政负担。

《决定》提出，完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。

“应适度加强中央财政教育支出责任，有效强化省级统筹责任，建立健全省级以下教育转移支付体系，完善教育转移支付制度，增强地方财政教育投入的省级调控能力，提升省级和地市级财政对区县财政教育投入的支持力度。”陈子季写道。