财政部：地方债、房地产、民生“三保”如何解？
财政部安排超过2.2万亿元地方政府债券额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款，地方政府债务风险得到整体缓解，为地方“腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生”
文｜《财经》记者 邹碧颖
编辑｜王延春
市场广泛关注的财政政策“靴子落地”：一是较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务，地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生。二是发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升这些银行抵御风险和信贷投放能力，更好地服务实体经济发展。三是叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳。四是加大对重点群体的支持保障力度，下一步还将针对学生群体加大奖优助困力度，提升整体消费能力。
10月12日，国务院新闻办公室召开新闻发布会。按照9月26日的中央政治局会议相关部署，财政部部长蓝佛安在会上宣布了一揽子有针对性的增量政策举措。
“逆周期调节绝不仅仅是以上四点，这四点是目前已经进入决策程序的政策，我们还有其他政策工具正在研究中。比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。”此前，市场传言将有万亿级规模的财政刺激政策落地，蓝佛安此次并未直接确认具体数额。
对化债工作，蓝佛安表示，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明。
按照《预算法》，调整预算总支出，财政部需要在全国人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的30日前，将初步方案送交初步审查。蓝佛安介绍，“这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，这无疑是一场政策及时雨，将大大减轻地方化债压力，可以腾出更多的资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层‘三保’。”
此前9月底，央行宣布重磅货币政策后，投资者情绪空前提振。国庆节后，10月8日，国家发改委召开新闻发布会，接力发布政策。但外界普遍认为，缺少更多实质性举措，担心中国宏观政策的刺激力度不足，翻红的股市再度回调。下一步，财政政策会如何“接棒”？
地方政府债务置换提速
2022年下半年以来，地方政府债务风险备受关注,尤其是地方隐性债务。
财政部数据显示，截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元。其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。年末地方政府债务余额中，一般债务余额15.87万亿元、专项债务余额24.87万亿元，均控制在全国人大批准的限额内。而隐性债务，很难准确界定。机构观点大多认为，中国地方政府隐性债务规模在50万亿元左右。
蓝佛安介绍，财政部安排超过2.2万亿元地方政府债券额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款，地方政府债务风险得到整体缓解。截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，债务风险可控。
蓝佛安表示，2024年以来，财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。为了缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明。
毕马威中国经济研究院院长蔡伟向《财经》表示，地方政府存量债务化解需要增量财政资金的支持，一则可以新增债务额度置换存量隐性债务，二则可以用于补充银行资本金，助力金融化债。近年来金融机构广泛采用展期、置换、重组方式辅助地方化债，使得资产端收益率承压，资本充足率下行。财政部明确“发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本”，本次注资能够增扩金融机构未来化债空间，未来地方政府化债进程有望迎来提速。
蔡伟介绍，从2015年开始，中国总共经历过四轮债务置换。第一轮开始于2015年，规模达到12万亿元，旨在配合预算法建立地方债务管理框架；此后三轮化债从2019年陆续展开，规模体量相对较小，在0.5万-1.5万亿元左右，旨在加速出清财政金融风险。而本轮置换规模可能高于2019年以后几轮置换额度，目的不局限于出清财政金融风险，更重要的是减轻地方政府负担，为地方“腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生”。本轮债务置换后，伴随未来中长期财税体制改革，地方政府的支出意愿或将明显抬升，带动国内需求企稳回升。
粤开证券研究院院长罗志恒向《财经》表示，增加债务限额置换地方政府存量隐性债务，其一，实现了部分隐性债务显性化，债务更加公开透明。其二，以利率更低、周期更长的政府债券置换举债成本高、周期短的隐性债务，以时间换空间，本质是化解风险。其三，地方政府能腾出更多的财力和精力用于发展经济和提供公共服务。其四，有利于地方政府更好落实减税降费，部分地区“乱罚款乱收费”等现象将明显缓解乃至杜绝，有利于改善营商环境。
财政促投资还是抓消费？
今年以来，全国财政状况紧平衡。1月-8月，全国一般公共预算收入147776亿元，同比下降2.6%；全国一般公共预算支出173898亿元，同比增长1.5%；同期，全国政府性基金预算收入26821亿元，同比下降21.1%；全国政府性基金预算支出48171亿元，同比下降15.8%。
当下，财力有限，财政支出究竟促消费还是抓投资，成为经济学界争论不休的话题，
蓝佛安介绍，今年以来，财政部更加注重发挥积极财政政策逆周期调节作用，保持财政支出强度，在扩内需、促消费、惠民生等方面，持续推动激发消费潜力、扩大有效需求。其中举措包括，多渠道增加政府投资。2024年发行超长期特别国债1万亿元、新增地方政府专项债务限额3.9万亿元、安排中央预算内投资7000亿元，再加上2023年增发国债资金，实际可用于增加政府投资的资金规模较去年大幅度增加，带动有效投资，扩大国内需求。
“我们聚焦更好地发挥政府投资带动作用。”财政部副部长王东伟介绍，财政部2024年安排新增专项债券3.9万亿元，这是历年来规模最大的一年。截至9月底，各地发行新增专项债券3.6万亿元，占全年额度的92.5%。财政部将加大对经济大省专项债券支持力度，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜，支持经济大省重大项目建设。另一方面，合理安排其他地区专项债券额度，推动在建项目续建完工和国家重大战略项目落地实施。
此前，中央政府严控地方债务风险的举措，一度被部分自媒体解读为“叫停大基建”。但财政部财政科学研究所原所长贾康向《财经》否认了财政政策远离投资的信号，“我没有感觉到任何总体而言的转向趋势，投资、消费要放在一起通盘考虑，作为一个系统工程来把握。”贾康表示，针对具有较大风险的基建项目，政府做一些点调控式调节，属于管理优化，是体现追求投资"有效性"的必然逻辑，并非总体大政方针的变化。
同时，一些经济学家仍然强调消费的带动作用。蔡伟表示，若当前将增量财政资金主要用向基建领域，其对经济的带动作用或弱于2008年4万亿元时期水平。2017年以后地方主导的市政基建投资增速持续走弱。近年广义基建增速较高，也更多以中央主导的电力、水利、铁路项目为主，这类项目周期往往较长，对短期上下游产业的带动、就业相对有限。
房地产占据居民消费大头。财政部副部长廖岷在会上介绍，财政部还在积极研究出台有利于房地产平稳发展的政策措施。目前考虑：第一，允许专项债券用于土地储备。第二，支持收购存量房，优化保障性住房供给。另一项是，继续用好保障性安居工程补助资金，适当减少新建规模，支持地方更多通过消化存量房的方式来筹集保障性住房的房源。第三，财政部正在抓紧研究明确与取消普通住宅和非普通住宅标准相衔接的增值税、土地增值税政策。
确定的是，下一步，学生将成为财政促消费政策的受益群体。财政部副部长郭婷婷介绍，2024年将让国家奖学金奖励名额翻倍，提高本专科生奖学金奖励标准、本专科生国家助学金资助标准，加大国家助学贷款支持力度。2025年将提高研究生学业奖学金奖励标准，提高普通高中国家助学金资助标准，提高中等职业学校国家助学金资助标准并扩大资助范围。
据悉，今年国庆节前，财政部还向特困人员、孤儿等生活困难群众发放了一次性生活补助，增强低收入群体的消费能力和意愿。京东集团首席经济学家沈建光建议，在更多财政补贴的支持下，把消费品以旧换新的范围从家电、家居、汽车、电动自行车扩展到手机等品类，尤其是高端化、智能化、绿色化消费产品。针对促进服务消费，可以通过消费券实施刺激。
财政扩张空间有多大？
10月18日，国家统计局将公布三季度GDP（国内生产总值）数据，中国银行研究院预测，中国三季度GDP增长率约4.8%。中国财政政策扩张的空间还有多大？货币政策加码后，财政能否接续发力，切实扭转居民企业部门的缩表倾向？备受各界关注。
中央财经大学财政税务学院教授白彦锋向《财经》表示，截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元，按照国家统计局公布的2023年GDP初步核算数126.06万亿元计算，全国政府法定负债率为56.1%。这一比例低于所谓的国际警戒线60%的标准，而很多发达国家的债务率远远高出这一标准。因此，中国财政政策空间未来仍然很大。
蔡伟向《财经》表示，一般提及的赤字率（3%）、政府负债率（60%）、债务率（120%）警戒线存在柔性弹性的突破空间。譬如，中国曾在2020、2021、2023年突破3%赤字率警戒线，旨在应对疫情、积极进行灾后重建工作。而国际上最早设立上述警戒线的《马斯特里赫特条约》也规定，欧元区国家在偶然性的特殊情况下可以不受3%赤字率的约束。
中国社会科学院学部委员余永定亦指出，马斯特里赫特条约的红线约束是欧元区建立之后，德国等西北欧国家为了限制南欧国家乱花钱而提出的，早被西方国家抛弃。主要发达国家的财政状况比中国差得多，但并没有妨碍它们执行比中国扩张性大得多的财政政策。
作为横向对比，日本财务省8月发布的数据显示，截至今年6月底，包含国债、借款和短期证券在内的日本政府债务合计达到1311.421万亿日元，首次超过1300万亿日元。而截至10月4日，美国公共债务已增长至35.7万亿美元。贾康还强调，衡量一国债务水平不能光看举债总量，还需要综合分析负债率、还债能力、债务资金使用的综合绩效等关键指标。
蔡伟介绍，更现实的财政约束或许来自地方政府的偿债付息压力，根据测算，早在2022年，部分省份政府性基金利息负担（利息支出/财政支出）已经超过10%。这一背景下，相较地方，未来中央需要承担更大的加杠杆责任。当前中央政府杠杆率为24%左右。若做简单测算，当前中央政府负债率每提升1个百分点，就能带来1.3万亿左右债务增量空间。
白彦锋表示，中央政府债务率水平相对较低，还有较大的政策空间。当前中国利率水平较低、并且还有走低的可能，继续发行国债的财政融资成本较低，对民间投资的挤出效应较低，不会与民争利；随着全国统一大市场的建设，“两重”建设等全国性公共产品的提供、城市地下管廊等重大民生领域为国债提供了广阔的投资舞台；中国居民储蓄率处于较高水平，财政通过超长期特别国债的发行可以为广大居民提供收益殷实可靠的投资选择。
“我们的经济客观上具备成长性、加之以改革开放解放生产力的主观努力的配套，再辅以加强管理运用科技手段等等作综合绩效提升，公共债务的雪球可以随经济规模的增长越滚越大。”贾康亦称，中国公共部门的债务还有安全区，可以动用潜力空间来支持服务全局的宏观调控和现代化事业发展。譬如，中国已经发行了50年期的超长期特别国债，完全不同于3年期5年期国债的机制，把财政政策安全区的一大块潜力调动出来了。“如果从国际历史经验上看，还有发公债到100年的经验，未来也不是不可以借鉴。”
在今日召开的国新办新闻发布会上，蓝佛安表示，中央财政在举债和提升赤字方面是有较大空间的。下一步，财政部将按照党中央决策部署，统筹发展与安全，结合经济形势、宏观调控需要、财政收支状况等因素，合理运用好债务政策工具，促进经济持续向好。
