欧盟今年杀伤力最大的涉华决定，正遭遇内部强大阻力

导读：当地时间12月19日，德国总理朔尔茨在欧盟峰会期间批评欧盟对中国电动汽车加征关税，认为搞对立毫无意义，必须尽快与中国达成协议，同时建立欧盟电动汽车推广计划，增强欧洲电动汽车产业自身能力。此前，欧盟十几个成员国和许多德国汽车制造商高管都表态反对对华电动汽车加征关税。

2023年欧盟启动对中国电动汽车反补贴调查，今年10月投票通过对中国电动汽车加征高额关税的决定。本文剖析分析欧盟加征关税行为，认为欧盟虽决定加税，但内部分歧重重，反映其“两难困境”——既担心欧洲传统汽车工业受打击，又担心失去中方绿色产业支撑后，碳减排难以实现。

加征关税看似是欧盟对过度依赖中国新能源汽车的“刹车”，但正如德国汽车工业协会主席希尔德加德·穆勒所警示的，加征关税是全球自由贸易的“倒退”。换句话说，就是以“公平竞争”为名行“不公平竞争”之实的贸易保护主义。这种倒退不止体现在电动汽车领域，还体现在欧盟在太阳能、风能、高铁、安全设备、生物柴油等一系列领域开展对华调查，其中最引人注目的新工具便是《外国补贴条例》（FSR）——该条例使欧盟委员会有权调查欧洲境内受到外国政府资助的投资行为。尽管欧盟对华频频出手，但作者认为，欧盟也面临两大考验：一是能否妥善处理中国的反制措施，二是如何应对越来越多成员国反对欧盟对华强硬做法的局面。本文由美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发布，欧亚系统科学研究会特此编译，供读者参考。本文仅代表作者本人观点。

刹车还是倒退？

欧盟电动汽车政策的两难困境

文｜Ryan Featherston

翻译｜Amber

来源｜Center for Strategic and International Studies

2024年10月4日，欧盟成员国表决通过对中国电动汽车 （EVs） 征收关税的决定。随着中国出口欧洲电动汽车数量的迅速增长，欧盟委员会就此展开深入调查，认为中国对电动汽车行业给予大量的“国家支持”。欧盟批准关税的决定意味着中欧关系的重大转变——目前，欧盟将蓬勃发展的中国汽车行业视为对其自身工业的挑战。面对来自中国的挑战，欧盟目前看似“坚定”的决策，即将在未来几个月甚至几年的时间里面临内部分歧的持续考验。

1 发展迅猛

2020年至2023年，中国出口到欧盟的电动汽车数量增长了十倍以上 （见图1） ，迅猛增长的贸易量促使欧盟决定调查中国的电动汽车行业。欧盟（以及更广泛意义上的欧洲各国）一直是中国电动汽车企业走向国际化的主要市场。如今的贸易逆差已触及欧盟对中国为数不多的实际仍存在贸易顺差的贸易领域之一。

图1：中国对欧盟成员国电动汽车月出口金额（单位：百万美元/月）

尽管欧盟进口的大部分电动汽车都来自在中国大规模投资的欧美汽车制造商，但也涌现出越来越多的中国品牌。欧盟委员会调查发现，中国制造的电动汽车（包括特斯拉等国外品牌）的市场份额从2020年的3.5%上升至占欧盟2024年第二季度销售的所有电动汽车总额的27.2%，其中，中国品牌的电动汽车市场份额从1.9%上升至14.1%。

进口电动汽车数量迅猛增长、产业政策引发的产能过剩以及极具竞争力的电车价格，令欧盟担忧。欧盟委员会自去年对中国制造的电动汽车开启反补贴调查，并于2024年7月公布调查结果（见图2），详细披露了中国电动汽车生态系统中不同供应链环节的补贴程度及（其认为存在的）各种形式的政策干预（如直接补贴、国有机构提供的融资优惠、补贴性投入和税收优惠）。

图2：欧盟委员会对中国电动汽车调查时间表

欧盟委员会的调查结果详细说明了其在获取某些相关信息，特别是从国有汽车制造商上汽集团（SAIC）处获取信息时所面临的不配合，上汽集团也因此被征收最高额关税（见图3）。上汽集团认为，其已就欧盟委员会的问询作出充分回应，且欧盟委员会要求提供的海量信息并不合理，给集团内部各公司之间的协调工作造成极大困扰。

图3：欧盟向中国制造的电动汽车企业征收最终关税。资料来源：欧盟委员会

欧盟认为其提出的反补贴措施有大量证据支撑，不仅与世贸组织规则相符，而且比美国政府更为直接、高额的关税更温和一些，因此，欧盟认为，对于中国而言，欧盟的制裁至少要比美国的制裁更容易接受一些。此外，自欧盟2024年7月公布征收关税决定后，中方宣布对欧盟的猪肉产品开展反倾销调查，并对欧盟乳制品进行反补贴调查。10月8日，在欧盟投票决定征收关税后，中国商务部宣布对来自欧盟的白兰地开展反倾销调查。目前中方尚未出台全面的反制措施。

2 分歧重重

征收关税的投票决定显示出欧盟政府的极大决心，但投票结果并非完全一致。最终的投票结果分歧重重，十票赞成，五票反对，十二票弃权（见图4），也就是说，有近一半的欧盟成员国没有在本次决议中投票。

图4：欧盟成员国对电动汽车关税提案的投票情况（ 10票赞成/5票反对/12票弃权）。资料来源：欧盟委员会

部分欧盟领导人在投票前公开表示对征收关税的担忧。西班牙首相佩德罗·桑切斯访华时曾公开批判此举，认为欧盟成员国应努力共促协调发展，而非向中国发动贸易战。投票前，德国总理奥拉夫·朔尔茨表示，应继续与中方协商，并多次对可能加征关税表示怀疑态度。而法国总统埃马纽埃尔·马克龙则始终支持欧盟委员会的决定。

投票分歧的背后或许有不同的战略考量，旨在为最易受到中国反制措施的欧盟成员国提供政治空间（见图5）。例如，在某些方面，德国是与中国经济联系最紧密的国家，燃油汽车贸易使中国成为其汽车净出口国。德国汽车制造商也在中国有大量投资，包括投建工厂、合资企业和研发设施等。

图5：2023年中国在各欧盟成员国进口中所占的份额（注：以上进口数据统计不包含欧盟成员国之间的贸易）。 资料来源：欧洲统计局

同样，位于以德国为中心的大型汽车工业基地的斯洛伐克，也投票反对加征关税措施。作为比亚迪和宁德时代等大型中国电动汽车和电动汽车电池制造商的投资地，匈牙利也反对加征关税的提议。

投票结束后，中国商务部正考虑对从欧盟进口的高排放燃油汽车采取加征关税的反制措施。高排放燃油汽车不仅在德国向中国出口的汽车中占有绝大部分份额，在斯洛伐克向中国出口的汽车中同样占有大量比重。有媒体认为，投票结果或反映出中方可采取的反制措施有限，如果仅对高排放燃油汽车加征收关税，则可能“误伤”已投票支持中国的欧盟国家。

3 电动汽车只是开始

尽管投票结果仍有分歧，但对中国电动汽车征收关税的决定反映出欧盟对中国的不信任与日俱增。这些担忧并非空穴来风，而是基于日渐兴起的风潮，即，既要维护欧盟的老牌工业基础，又要将未来的绿色产业囊括其中。前欧洲央行行长马里奥·德拉吉在向欧盟竞争力委员会提交的报告中清晰地阐述了利弊——虽然增加对中国电动汽车的依赖可为脱碳（decarbonization）提供捷径，但绿色经济“必须成为欧洲经济增长的引擎”。

对电动汽车的调查，是最先也最能体现出这种态度转变的例证，但这绝不是欧盟对中国持更不信任态度的唯一案例。在乌尔苏拉·冯德莱恩主席的授意下，欧盟委员会利用多种工具手段对涉及中国的多个行业领域开展了广泛调查。

其中，最引人注目的新工具是《外国补贴条例》（FSR）。2022年12月，欧盟委员会通过《外国补贴条例》，使其有权调查欧洲境内其认为受到外国政府资助的投资行为。绿色产业一直是欧盟特别重视的领域。欧盟还利用新通过的《外国补贴条例》，针对中国的太阳能和风能公司进行调查，并使用已有的反补贴和反倾销政策启动了一系列其他调查。（见图6，说明欧盟对中国有关企业调查的广泛性）。

图6：部分与中国有关的欧盟调查

在冯德莱恩的领导下，欧盟委员会想用防御性的贸易工具同中国开展竞争。欧盟认为，与美国相比，其做法更为透明，且欧盟在尽可能遵守世贸组织主导的贸易体系。此外，与美国拜登政府100%征收关税不同，欧盟委员会认为，其加征的关税并没有使中国企业销售的电动汽车完全无利可图，而是在维护公平竞争环境，以保持欧盟境内生产商的竞争力。

以上举措是否有效仍待观察，据荣鼎咨询（Rhodium）的分析报告显示，即使最终关税高于欧盟的最终决定，中国汽车制造商仍然拥有显著的价格优势。由于关税仅针对纯电动汽车，有些中国汽车制造商还借机在欧盟推广插电式混合动力汽车。保持适当竞争确有必要，如果企业完全不用承受外部压力，行业会因缺乏竞争力而发展停滞，因为所有企业都只为其受保护的地区服务。

截至目前，欧盟对中国的投资相对开放，中国可在欧盟境内投资电池和汽车制造厂（见图7）。实际上，这些投资在全球范围内都极具吸引力——泰国、土耳其和巴西等国家都引入了中国汽车制造商的投资，有报道称南非政府也有兴趣引入中国企业投资。

图7：中国 在欧盟投资的电动汽车和电动汽车电池工厂。（资料来源：全球电动汽车投资数据库 ）

虽然有些人批评加征关税的措施过于理想化，但正是这样的价值取向使欧盟与美国等国得以结盟。欧盟本次的电动汽车调查，极有可能获得美国等盟国的认同，也更能说服那些难以直接效仿美国做法（实施单边制裁和全面反对政策）的其它国家。这种对比在特朗普执政后会更加强烈，因为特朗普承诺要对所有来自中国及其盟国的进口商品全面征收关税。

当前，中欧双方的谈判仍在进行中。欧方认为，任何解决方案（包括就电动汽车最低进口价格达成一致的方案）都旨在解决“不正当市场竞争”行为。虽然谈判达成后，“电动汽车事件”可暂告一段落，但这只是欧盟其中一个同中国开展竞争的热点领域。接下来，欧盟需要应对的考验，是其能否妥善处理中国的反制措施，以及由此使得反对欧盟对华采取强硬做法的成员国日益增多的问题。虽然欧盟委员会已对此进行了大量的调研并制定了预案，但其能否坚持目前对中国征收关税的决定，仍有待观察。

*文章转自Center for Strategic and International Studies，原题为“Slamming the Brakes: The EU Votes to Impose Tariffs on Chinese EVs”，小标题为欧亚系统科学研究会自拟。

Ryan Featherston

作者：瑞安·费瑟斯通

战略与国际问题研究中心（CSIS）的信托主席中国商务与经济研究员。曾担任机构荣鼎咨询（Rhodium Group)的研究分析师，研究中国的宏观经济、工业补贴和绿色技术贸易。