审计委员会、监事会“二选一”，金融监管总局最新通知传递出什么信号？

新修订的公司法落地后，为推动金融机构进一步优化公司治理结构、提升公司治理质效，金融监管总局近日印发《关于公司治理监管规定与公司法衔接有关事项的通知》（下称《通知》）。

《通知》的一个重要内容是：金融机构可以按照公司章程规定，在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使公司法和监管制度规定的监事会职权，不设监事会或者监事。

实际上，随着新修订的《中华人民共和国公司法》正式落地实施，以及多家国有银行监事长职位许久空缺，已经向市场传递出银行金融机构公司治理改革的可能性。市场关注的焦点在于审计委员会与监事会有何区别？这一修订能否保证金融机构公司治理架构的独立性和监督的有效性？

审计委员会、监事会二选一

新修订的《中华人民共和国公司法》（下称公司法）于2024年7月1日正式实施，对监事会、职工董事设置等方面提出新的要求。

根据公司法，有限责任公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。公司董事会成员中的职工代表可以成为审计委员会成员。

为与公司法相衔接，《通知》明确，金融机构（包括银行业金融机构、保险业金融机构、金融控股公司，下同）可以按照公司章程规定，在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使公司法和监管制度规定的监事会职权，不设监事会或者监事。

12月25日，金融监管总局发布《关于公司治理监管规定与公司法衔接有关事项的通知》，以及《关于修改部分规章的决定（征求意见稿）》，修改《信托公司管理办法》《信托公司股权管理暂行办法》中设置监事会的规定，明确审计委员会行使监事会职权的，可不再设置监事会。

金融监管总局有关司局负责人表示，上述修改与公司法保持一致，金融机构可以结合自身实际，选择继续保留监事会履行职责或者由审计委员会履行监事会职责。总体看，上述修改有利于降低管理成本，提升治理的灵活性和有效性。

中国政法大学金融法研究中心研究员、北京信用学会首席法律顾问兼金融专委会主任卜祥瑞认为，此次监管部门并没有采取一刀切的方式是比较合适的。这赋予商业银行金融机构一定的自主选择权。

对于拟取消监事会，由董事会审计委员会履行相关职责的机构，金融监管总局有关司局负责人表示，金融机构取消监事会后，原外部监事符合独立董事任职资格要求的，可按照独立董事的选任程序转任独立董事。但原任职外部监事和转任独立董事的累计任职年限，原则上不得超过六年。

制度安排有何区别？

对此修订，市场争议的一个焦点是：由董事会下设的审计委员会履行监事会职责，是否是一项好的制度安排？

审计委员会制度实质上是内部审计，是一种内部控制，是管理的一部分。审计委员会设在董事会下，向董事会负责并报告工作，代表董事会监督财务报告过程和内部控制，以保证财务报告的可信性和公司各项活动的合规性。

监事会则属于公司治理的范畴。监事会受股东大会的委托，代表股东对董事会、董事和总经理进行监督，向股东大会负责并报告工作。公司通过股东大会、董事会、监事会三个机构的相互配合和牵制，达到健康发展的目的。监事会与董事会之间是监督与被监督的关系。

卜祥瑞认为，监事会和审计委员会之间存在几个区别：一是权力架构不一，监事会是三会一层，审计委员会则是董事会下辖；二是监督方式不同，监事会一般是列席董事会股东会；审计委员会可以根据职责的规定对董监高管理层、包括业务部门进行审计，审计范围更宽一些。

近年来监事会弱化在行业内已被讨论较长时间。究其原因，“主要是监事大多是大股东或者董事长提名的人选，表面上不是大股东派遣的，但实际上往往监事都做了统一的组织安排，在某种程度上就是一个配角，人微言轻，处于一个比较尴尬的位置。”卜祥瑞称。

相较而言，审计委员会则更具优势。“按照现在规定应该是由外部董事、独立董事牵头。外部独董牵头更具有公允性、专业性、客观性。”卜祥瑞强调。

根据公司法，审计委员会成员为三名以上，过半数成员不得在公司担任除董事以外的其他职务，且不得与公司存在任何可能影响其独立客观判断的关系。公司董事会成员中的职工代表可以成为审计委员会成员。

不过，在招联首席研究员董希淼看来，由董事会下设的审计委员会履行监事会职责，并不是一项好的制度安排。监事会的监督对象是董事会、高管层，而审计委员会是董事会的专门委员会，全部由董事组成。

“由审计委员会监督董事会、董事，是自己监督自己，存在着角色冲突。”董希淼称，“在实践中，不少银行由监事会主席分管审计工作，倒是比较合理的分工。”

建议分类实施

实际上，此前多家国有大行监事长一职长期空缺，已经释放了银行金融机构公司治理改革即将到来的信号。

例如，今年2月5日，中国银行发布公告称，公司监事会收到张克秋女士的辞呈。由于年龄原因，张克秋女士到龄退休，辞去本行监事长、股东监事、监事会履职尽职监督委员会主任委员职务。

在卜祥瑞看来，公司法修改前后，各家商业银行对此有预期。几大行监事长空缺或许是按照这种法律实施的预期做了预先安排。

中央金融工作会议指出金融业的突出问题之一是“金融监管和治理能力薄弱”。近年来，金融管理部门在完善和加强金融机构公司治理方面，采取了一系列措施，取得一定成效。

市场对于设立审计委员会行使监事会职权，不设监事会或者监事的另一焦点在于，如何通过改革，发挥独立、有效的监督制衡作用。

“监事被取消并不意味着对商业银行金融机构监督的弱化，只是调整了方式方法。”卜祥瑞进一步表示，商业银行如何进一步完善公司治理机制，确实有很多问题需要探讨。比如，外部独董如何来发挥作用，内部治理如何让决策机制更科学。董事会下属的专业委员会如何发挥作用等等。

“未来，这方面的工作应该继续加强，不能削弱。”董希淼建议，可以分类实施，一是资产规模100亿元以下的小型微型银行保险机构（如部分农商银行和多数村镇银行），以简明实用为原则，可以不设监事会、监事；二是资产规模100— 500亿元的银行保险机构，设立人数较少、结构简单的监事会（比如由3名监事组成）；三是，资产规模500亿元以上的银行保险机构，按照《银行保险机构公司治理准则》等规定，继续保留监事会、监事。