管住“黑飞”，新规之外还需什么？

文丨张静 编辑顾佳贇

“黑飞”已不是“飞高了一点”的小问题，而是技术滥用、犯罪意图、黑飞产业与监管漏洞叠加的复合型公共安全威胁。

广西北海市低空飞行综合监管服务平台

“十五五”规划建议提出，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展。

近年来，低空经济以其独特的优势，在多个领域展现出巨大的发展潜力和广阔的市场前景。同时，低空飞行频次增加、新型航空器多样化使低空风险防控面临更多挑战。2025年，全国多地发生无人机偷拍、非法狩猎、景区失控坠落以及“黑飞”导致航班延误等事件，暴露出低空监管存在一些短板，低空法治建设有待提速。

2026年1月1日，新修订的《中华人民共和国治安管理处罚法》正式施行。此次修法首次将无人机“黑飞”行为明确纳入“妨害公共安全的行为”范畴，依法设定处罚措施，标志着我国对民用无人驾驶航空器的管理迈入法治化、规范化新阶段。

业内人士认为，在进一步拓宽低空应用场景，促进低空消费需求的同时，还要不断完善低空治理体系。守住安全“红线”，低空经济才能实现高质量发展。

新型公共安全

中国航空运输协会数据显示，截至2025年7月，我国无人机运营企业数量突破1.99万家。伴随行业繁荣而来的，是不容忽视的问题和争议。

2025年9月，江西德兴市万村乡4名犯罪嫌疑人利用无人机挂载利箭，夜间违法猎杀野猪；10月5日，青海玉树藏族自治州曲麻莱县一盗猎团伙为获取麝香，借助无人机，短短两三天内，猎杀9只国家一级保护动物马麝。

无人机起飞，搭载金属利箭，无论是在野外射杀保护动物，还是在城市中虐杀猫狗等流浪动物，行为都很隐蔽，但杀伤力极强。除了破坏生态，此类行为还极易误伤人类和家禽家畜。更关键的是，此种行为超出了传统地面巡查的防范范畴。

无人机“黑飞”扰乱航空秩序已经不是新鲜事。前不久，在广东、湖南等地，有人将改装后的无人机放飞至8000米甚至近万米的“惊人”高度。这个高度已逼近民航客机航线，高速运行下的客机若与无人机发生对撞，后果不堪设想。

更有甚者，不法分子利用无人机搭载长焦镜头或热成像设备，在住宅区、酒店、更衣室等区域偷拍，甚至将视频在暗网或社交平台售卖。

个别商家和个人在电商和社交平台兜售“解锁无人机禁飞区”“解除限高”软件，通过篡改电池固件、更换飞控模块等改装付费服务，让无人机的飞行高度可飞至8000米以上高空，难以被地面设备追踪。

“黑飞”服务背后，一条完整的“产业链”已呼之欲出。商家不仅卖破解工具，还提供教学视频、操作指南，甚至组建私域社群交流“低空反侦察技巧”。

此外，“手搓无人机”兴起也对监管造成困扰。爱好者自行组装无品牌、无序列号的DIY无人机，逃避实名登记与平台监管，成为“监管盲区”。

总体来看，如今的“黑飞”已不是“飞高了一点”的小问题，而是技术滥用、犯罪意图、黑飞产业与监管漏洞叠加的复合型公共安全威胁。

随着2026年《中华人民共和国治安管理处罚法》正式将“黑飞”列为妨害公共安全行为，“天上不是法外之地”正从口号变为现实。有法可依是第一步，要真正遏制各种新形态的“黑飞”，还需技术反制、标准统一、全民普法与跨部门协同的系统治理。

缺陷与不足

低空经济作为战略性新兴产业，其发展壮大离不开健全完善的法治保障。

2024年1月1日，由国务院、中央军委颁布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》）正式施行。《条例》制定的目的在于“规范无人驾驶航空器飞行以及有关活动，促进无人驾驶航空器产业健康有序发展，维护航空安全、公共安全、国家安全”。

安全是《条例》关注的重点。《条例》对各类无人驾驶航空器的设计、生产、进口、飞行、维修以及组装、拼装活动、产品识别码、实名登记、国籍登记以及从事飞行活动需具备的运营合格证、使用频率、操控员、责任保险等做了原则性规定，尤其是对有关无人驾驶航空器的空域和飞行活动管理作出了详细规定。

北京航空航天大学通航与低空经济政策法规研究中心副主任高国柱告诉《瞭望东方周刊》：“尽管《条例》名为‘飞行管理’，实则是以安全为重点的全链条、全环节的覆盖式管理，《条例》可以被视为‘无人驾驶航空器’的‘基本法’。”

与此同时，作为配套的部门规章，由中国民用航空局制定的《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》也于2024年1月1日起正式施行。

由交通运输部制定的《民用航空安全管理规定》即将于2026年7月1日起施行。将于2026年7月1日起施行的修订后的《中华人民共和国民用航空法》也对低空安全作出了新的规定，为低空经济安全有序发展指明了未来方向。

尽管我国已经在法律、法规、规章以及行业规范性文件层面对低空经济，尤其是无人驾驶航空器的安全管理作出了较为完善的规定，但从低空经济下一阶段的发展角度看，目前还存在一些不足。

高国柱分析，低空空域的法律地位与使用制度尚待明确与完善。低空经济是以低空空域为依托，以各种有人驾驶或无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态，其涉及范围较广，尤其是低空空域的使用与管理，需要在空域的公共资源属性和低空空域的经济财产属性之间寻求适当的平衡。目前，《中华人民共和国空域管理条例》尚未正式发布，还在征求意见阶段。

由于低空经济与通用航空之间存在复杂的交叉关系，利用无人驾驶航空器从事通用航空尚属新兴产业，只靠民航法来监管存在不完全适配的问题。

“比如，以往的航线航路一般避开城市上空，但未来无人驾驶航空器从事载货、载客等业务可能都需要穿越市区或人口稠密地带。再如，无人驾驶航空器在城市中的起降点与通用航空机场存在较大区别，起降点的管理权限主要应由地方政府行使。”高国柱说，传统通用航空的监管已经相对成熟，但无人驾驶航空器在飞行监管上还存在技术难点。

他认为，尽管各地已经出台了一系列促进低空经济和相关产业发展的政策性文件，少数地方甚至出台了相关地方法规，但在安全管理层面，各地尚未结合地方政府职权制定针对性措施，在安全监管、基础设施安全等方面仍然存在空白，未来随着跨区域无人机飞行的增多，亦有可能会暴露出新的问题。

如何治理

针对近期出现的无人机“黑飞”新特点、新趋势，业内专家认为，维护低空安全，亟须新技术来应对。

“在技术层面，要不断健全技术支撑体系，实现无人机全域覆盖监测，形成‘发现-识别-反制-溯源’的完整闭环。比如，可以建立低空飞行电子围栏，通过设定‘虚拟围栏’边界来监控和管理飞行器的活动，确保其在安全的空域内飞行，从而减少飞行事故发生；在建立电子围栏的同时，可以构建统一的身份识别系统，从而实现有效监管和信息追溯；还可以建立空域信息共享平台、数据库等，实时发现低空飞行模式中的高风险场景，及时进行监管。”中央民族大学法学院教授李梁说。

2026年1月，上海市公安部门透露，当地自2025年8月启动无人机“黑飞”专项整治行动，取得“一降两升”阶段性成效。截至2025年底，上海市公安部门共查处“黑飞”违法案件3366起，行政处罚3308人，“黑飞”数量显著下降，飞手、无人机机主主动登记数同比分别上升34.4%、44.9%。

上海市公安局警务航空总队飞行指挥室主任姚继在接受当地媒体采访时表示，下一步，上海警方将开展为期6个月的“净空”专项工作，依托智能监管系统强化精准执法，紧盯非法改装等严重违法行为，加大典型案例曝光力度，持续营造严管严治氛围。

针对几类无人机典型违法违规行为，如非法捕猎、偷拍、非法改装服务等，多地公安机关和市场监管部门开展了专项打击和治理行动。

“比如，针对近期比较猖獗的无人机捕猎，要卡住飞行监管、有证捕猎、批准捕猎这几个关键环节，需要多个部门的相互配合。”高国柱表示。

西北政法大学国际法学院副教授张望平也认为，飞行器坠箭捕猎等行为涉及林业、公安、民航、市场监管等多个部门，当前各部门职责边界存在模糊地带，地方政策差异又加大了监管难度。例如江西部分护农队可使用飞行器投掷箭具，湖南浏阳明确禁止此类行为，而其他多数地区既未禁止也未允许，导致一些不法分子钻“地方政策空子”，甚至跨区域开展狩猎活动。

“整体来看，不论偷猎还是偷拍，无人机引发的安全问题多发于使用环节，而防范安全隐患主要有赖于实名登记和接入监管平台系统。如果无人机在制造、改装等环节就存在逃避登记等行为，难免给后期监管带来更大难题。”高国柱说，“面对‘黑飞’造成的各种安全隐患，构建一个行之有效的低空安全治理体系尤为关键。构建多部门齐抓共管的监管模式，有赖于部门之间的分工清晰、合理。由于无人机产业迅猛发展，新情况、新问题不断增多，各部门尚需在实践中研判分工的合理性问题。”

低空安全治理，需要相关政府部门密切配合，形成跨部门会商机制。高国柱建议，由国家空管委出面建立跨部门会商机制，定期研判无人机管理中出现的新问题、新情况，从中央层面制定跨部门的行动方案。地方政府各部门之间也应建立类似的工作磋商机制，形成合力，共同维护低空安全。

（作者系《瞭望东方周刊》低空经济工作室主任）