重提“千万人口”目标，“准2万亿”之城还要冲多久？
争夺下一个千万人口城市
冲刺千万人口，南京再度发力。
这曾是南京“十四五”时期的既定目标——2024年末南京市常住人口957.70万人，比上年增加3万人；2025年人口数据尚未公布，但按过往趋势看，距突破千万仍有不小缺口。
“十五五”时期，南京将接续这一目标使命。日前，《南京市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“规划纲要”）公布，提出“力争‘十五五’末全市常住人口总量超千万”。
一个不容忽视的现实是，2025年江苏常住人口减少8万人，迎来自1978年以来的首次下降。当江苏迎来人口拐点，省会南京吸引人、留住人，进而突破千万人口，显然也将面临更大的压力。
人口吸引力，归根结底取决于城市经济和产业实力。相比人口目标，南京没有为“十五五”GDP划定一个具体的目标数额，而是表述为“经济增长保持在合理区间”，GDP年均增长率预期在5%以上。
回望“十四五”，南京“存在经济增长动能转换不快，科技成果转化与产业化效能不高，新兴产业支撑作用不突出等挑战”，在城市经济位次上始终面临较大的进位争先压力。
“十五五”再出发后，南京如何晋级？
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千万人口
“千万常住人口”与“2万亿GDP”，已经成为衡量头部城市能级的关键门槛，也是南京在“十四五”时期锚定的两大发展目标。眼下，“十四五”未能完成，亟待南京在“十五五”接续努力。
图片来源：南京市“十五五”规划纲要
具体来看，2025年南京GDP为19428.78亿元，较上年增长5.2%，增量为927.97亿元，按此趋势，2026年突破2万亿元，并非难事。
更大的压力，在于人口。这倒不是南京不努力，自“七人普”以来，南京常住人口增量连续四年在江苏各市中排列第一。
但相比邻省省会合肥的高歌猛进，南京的成绩还是显得有些不够看——2024年末，合肥抢先南京一步，成为长三角第4个、全国第18个千万人口城市。
早在2016年，南京常住人口就已突破900万人大关，但2022年以来增长明显放缓。到2024年，南京常住人口957.7万人，2022—2024年均增长约5万人。按此趋势，南京要实现千万人口目标，可能要等到2030年以后。
更大的问题是，南京的人口腹地——江苏的人口大盘正在迎来“拐点”。2025年，江苏常住人口由上年的零增长转为减少8万人，迎来1978年以来的首次下降。作为对比，同处长三角地区，浙江同期人口增量高达31万人。
分析指出，江苏人口负增长的一大因素在于自然增长持续走低。早在2021年，江苏年度人口自然增长率转负，得益于人口机械增长，江苏人口总量仍持续增长。然而，近两年，江苏省外人口流入有所放缓，机械增长从2023年的34万人减少到近两年的22万人左右。
与此同时，南京另一个主要人口来源地安徽，2025年常住人口增量也大幅下降41万人，更让南京增添了几分增长压力。具体来看，2025年，安徽常住人口为6082万人，自然增长为-23.4万人，机械增长为-17.6万人。
图片来源：摄图网501613919
“南京的人口问题不是今天突然产生的，而是已经挣扎十年了。”华东师范大学城市发展研究院院长曾刚向城市进化论表示，当周围的省会城市武汉、合肥近年陆续突破千万人口，南京人口规模迟迟未能突破。
曾刚认为，这背后的一大原因是江苏的均衡发展模式。“江苏有‘十三太保’，每个市都有自己的特点。过去省级层面更强调均衡，对省会的倾斜支持力度不如其他省份。”
近年来，虽然江苏多次提出支持南京做大做强、提高首位度，但效果并不明显。2025年，南京首位度仅13.6%，在全国27个省会中位列倒数第一。
当城市人口没有自然增长托举，“抢人大战”则成为关键倚仗。曾刚认为，从地区竞争的角度看，由于民企能提供更多就业和人口吸纳，导致吸引人口力强的地方往往民营经济都发达。
对比苏州、杭州等人口流入大市，民营经济恰恰是南京的短板。在人口负增长的背景下，南京要补齐民营经济的短板，才有可能顺利突破千万人口。
2
产业创新
人口，终究以产业为承载。
2025年南京软件业务收入破1万亿元，南京有了首个万亿级产业集群，但这一时间线，晚于同省苏州、无锡、南通等市。
曾刚认为，南京拥有文化、科教底蕴，却缺少了敢拼敢闯的创新精神。省内产业创新，多由苏州、无锡先做，南京继而跟进，丢失了发展先机。因此，南京要发展，需放下“古都”身份包袱，发展壮大新兴产业，在创新创造上发力。
图片来源：摄图网501785058
对此，南京紧迫感尤甚，《规划纲要》中，创新被摆在突出位置：“必须充分抓住全球科技产业革命加速发展的机遇，加快培育和发展新质生产力，努力在科技创新和产业创新融合上迎来突破。”
具体来看，在南京“十五五”四大战略重点中，“创新引领”位居首位，确立“以‘人工智能+’为引领，聚力推动科技创新和产业创新深度融合”的发展路子。
同时，南京也划定了清晰的阶段性指标，包括制造业增加值占比保持稳定，全社会研发经费投入年均增长7.5%，规上数字经济核心产业企业营业收入占比达到24%。
回顾“十四五”，南京曾将制造业增加值占比30%设为具体目标，但2025年这一数据仅为23.7%，未达预期。面向“十五五”，南京格外重视制造业发展，针对重点产业规模明确具体规模目标：
到“十五五”末，人工智能（软件和信息服务）达1.5万亿元，智能电网突破1万亿元。对比“十四五”末，两大产业均要实现5000亿元的规模增量。
在曾刚看来，关键在于盘活南京科创资源。
科创，是南京的底色。“十四五”期间，南京科技企业孵化器绩效评价连续3年居全国首位，每万人口高价值发明专利拥有量居全国第三。
而南京科创实力和产业发展间的“温差”，或囿于专利转化不佳。曾刚分析，我国专利转化效率不如发达国家水平，而高校转化率又低于社会平均水平。南京科创力量多来自大学，更要重点突破专利转化瓶颈。
两组数据可以作为佐证：世界知识产权组织（WIPO）数据显示，发达国家专利转化率普遍超过40%，而我国2022年该指标仅为12.7%。截至2025年底，我国高校发明专利产业化率达10.1%，低于科研机构的17.2%。
曾刚建议，南京可借鉴深圳、杭州经验，强化政企沟通，找准企业需求和政府服务的结合点，同时加大对新兴领域领军人才的奖补力度。
这方面，南京已经动了起来。根据规划，南京将优化实施“紫金山英才计划”，每年集聚顶尖人才10名左右，引进高层次人才200名左右，培养行业领域骨干人才2000名左右，汇聚青年人才不少于30万名。
3
内外并举
地处沿海省份，南京还有一个短板在于开放度不够。
南京审计大学统计与数据科学学院教授戴翔曾撰文表示，南京禄口机场的国际航线网络，尤其是洲际直达货运能力，与建设“链接全球、辐射全国”贸易枢纽的要求相比尚有差距。
不止航空枢纽，港口的短板同样突出。南京港国际中转功能偏弱，与长三角世界级港口群的协同效应有待深化。
戴翔建议，南京应推动交通枢纽从“通过点”向“价值转化点”升级，全力推进禄口机场三期等“头号工程”，加密全球主干航线网络，从而强化对产业链供应链的全球组织能力，使南京成为跨国企业区域布局中不可或缺的“控制节点”。
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面向“十五五”，南京将“国际开放”纳入战略重点，明确提出“建设高开放度的国际城市，加快拓展提升开放竞争力”的发展目标。
从“十四五”提出“长三角国际化发展门户枢纽”，到“十五五”锚定“高开放度国际城市”，更高目标的背后，南京还需要有更多突破。
在曾刚看来，南京进一步开放，要善用“双循环”尤其是“内循环”的独特优势。
以上海经验为例，“市场腹地”是上海吸引外资的关键优势之一。外资看中的，不仅是上海自身发展要素，更是通过其接入长三角市场和完备制造业体系的通道价值。
从这个意义上看，南京的地理区位与大多数省会城市不同，偏居于江苏西部。过去沿海开放时期，这是南京的经济发展劣势。但换个视角，这也使得，南京与皖南、赣北等内陆地区，文化相亲、地理相近，有较大的潜在市场腹地。
在当前双循环新发展格局中，南京“靠内地”的区位条件有希望实现从劣到优的逆转。
曾刚强调，南京应跳出传统沿海开放的思维定式，转向“内外并举”的开放策略。依托腹地优势，扩大经济辐射范围，以市场吸引力撬动更多投资，进而提升对外开放水平。
曾刚进一步表示，南京依托江苏经济大省的资源禀赋，可借力发力。江苏承担着多个内陆省份的协作、帮扶任务，南京作为省会，可借此构建跨省合作网络，将自身的物流、生产、创新优势转化为辐射力，通过跨区域联动，为城市长远发展积蓄新的竞争优势。
