最近国务院发展研究中心陈清泰研究员在某知名财经媒体上撰文,提出了国企改革的新思路,他认为国企改革应从"经营国企"转向"经营国资",即国有资产的资本化管理。这一改革思路,是在国企改革多年来停滞不前,甚至普遍认为"国进民退"的背景下提出的,在下面,我们将分析这一思路,并指出可能存在的问题。
国企改革转向国资改革 垄断将被打破
企业经营者不再具有行政的级别,政府不再控股之后,国企所拥有的特权也将消失,政府对它们进行控制和干预的动力也将大大减弱,这样,至少在上述领域,企业不再有“民营企业”和“国有企业”之分,而都是遵守共同的市场规则的企业
国企改革转向国资改革之后,有助于在下面三个方面取得突破。首先是为开放民资找到新的途径。最近一段时间以来,国家大力提倡吸引民间资本进入传统垄断行业,国资改革与这一要求对应,也与之相吻合。通过资本运营的方式,国有资本很容易从一些领域退出,进入决策者认为合适的领域,就为民间资本寻求新的投资渠道打开了空间。
其次是有助于经济结构的调整。经济结构的调整以资产结构的调整为前提,当前,大量国有资本集中在重大基础设施、基础原材料、能源、重化工、装备制造和金融服务等领域,这些部门资本存量庞大,产能过剩,资产质量不高,企业的竞争力不强,行业内部缺乏有效的竞争,如国有资本从这些领域中撤出,进入到其他当前较为薄弱的、关系国计民生的基础性领域。
那么,当前那些国有资本大量集中的领域,由于国资的退出,民间资本的进入,竞争会更加充分,国资垄断的情况也将被打破,通过微观层面产权结构的变化,竞争机制的引入,经济结构的调整也将自然而然地实现。也许有人会说上述这些领域都存在产能过剩的问题,民间资本会进来接盘吗?这不是问题,只要有合理的价格,民间资本是会进来的,何况在这些领域中,还有些管理和技术水平都较好的公司,如宝钢,如有合适的资产价格,对民间资本还是有吸引力的。
再次是有助于建立现代企业制度,从而为民间资本投资创业创造一个公平竞争的良好经营环境。民间资本的投资环境不好,很大程度上是因为在某些行业中,有政府保护的国企存在,民营企业在竞争中出于劣势,如国资从那些企业中撤出,或只有小部分的保留,那么就容易在这些企业中建立以产权多元化、职业经理人管理为特征的真正的现代企业制度,企业经营者不再具有行政的级别,政府不再控股之后,国企所拥有的特权也将消失,政府对它们进行控制和干预的动力也将大大减弱,这样,至少在上述领域,企业不再有“民营企业”和“国有企业”之分,而都是遵守共同的市场规则的企业。
相比国企改革,国资改革有明确的目标,也有明确的调整主体。原先的"国企改革"的思路确实和新形势下的改革要求已经不适应,在国企改革的思路下,如国企领导把国企做大了,那么将和国家退出某些产业,吸引民间资本进来的要求冲突,如把国企做小了,那么和企业自身的发展要求相冲突。而在国资改革的思路下,政府和企业是相互独立的关系,企业不再对政府负责,上述两难的困境将不复存在。
国资改革没有解决国企的根本性问题
最大的公益是市场竞争带来的,而不是通过国有资本和对国有资本的配置实现的。政府对资本的配置也难免会破坏市场竞争的规则,因此,政府可能实现了它所认为的公益,但却损害了市场可能带来的公益
根据陈清泰研究员的思路,国资改革的内容包括"将滞留于一般产业国有资本的30%,或许50%划转到社保和公益性基金,如养老基金、医疗保障基金、住房保障基金、扶贫基金、教育基金、科技开发基金等",这意味着国资的很大程度上"去资本化",这会弱化政府,尤其是地方政府的干预能力,从而有助于营造一个公平的竞争环境。
尽管在"国资改革"之后,有很大部分资本已经被"公益化",失去了资本的职能,但仍然有相当部分还是以资本的形式存在,这些国资的保留,某种程度上将危及国资改革上述三个目标的实现。国资肩负着两个目标,如陈清泰研究员所说,一个是资本本身的盈利要求,即他说的追求财务回报,二是实现公共目标,在市场失灵的领域,民间资本不愿意,也没有能力进入的领域进行投资,以及行使基金的功能,发展社保等民生事业。
这两个目标是相互冲突的,陈清泰研究员似乎没有意识到:如资本要服务于政府的公益性目的,那么必然要限制其盈利性,阻碍其投资盈利性的项目,相反,如要求国资盈利,那么就不能为其设定投资范围,逐利的资本必然会进入高风险、高收益的领域,包括房地产和股市,和民间资本发生碰撞。因此,这两个目标是不可调和的,这种内在的冲突,很有可能会使国资改革背离初衷。
另外,在国企改革模式下,支配国资的是大量的国企和地方政府,国资是分散的,而在国资改革的模式下,支配者是中央政府,资本被集中,资本集中之后,中央政府支配资本的权力和能力也提高了,这意味着干预市场的能力大大增强。单纯从资本的配置效率来说,集中配置资本的效率往往更低,因为上层决策者更难获得分散的信息。
我们须知,最大的公益是市场竞争带来的,而不是通过国有资本和对国有资本的配置实现的。政府对资本的配置也难免会破坏市场竞争的规则,因此,政府可能实现了它所认为的公益,但却损害了市场可能带来的公益。国资改革为国企改革提供了有益的启示,但绝不能认为它解决了国企的根本性问题,我们应继续探索国企改革其他的可能途径。
凤凰财经专栏作者朱海就系浙江工商大学经济学院教授
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