区块链应及时推进国际监管协作

邓建鹏

中央财经大学法学院教授

（更多内容，参见邓建鹏、孙朋磊：《区块链国际监管与合规应对》，机械工业出版社2019年版）

一、国际监管协作的重要性

随着区块链技术的应用普及，其作为互联网数字经济时代的价值传输网络，正进一步促进虚拟货币与实物产权间的相互流动，将创造大量的新兴岗位以及创业机会。区块链保证了融资项目使用权转让的便利性与可交易性。

但是，区块链特别是虚拟货币行业容易被炒作、投机，其在全球快速发展的同时，伴随着种种风险，其间蕴藏的巨大投资或投机价值，在吸引了众多高风险偏好型投资者关注的同时，也让一些不法分子蠢蠢欲动。因此，包括虚拟货币在内的区块链行业亟待规范与监管。一些金融发达国家在区块链监管与立法方面走在前列。诸国区块链监管中的经验与教训，一方面为中国区块链行业的规范化发展提供启示，另一方面也为中国强国际协作提供参考。

根据全球金融稳定委员会的定义，金融科技是金融与科技相互融合，创造新的业务模式、新的应用、新的流程和新的产品，从而对金融市场、金融机构、金融服务的提供方式形成非常重大影响的业务模式、技术应用以及流程和产品。金融科技在全球产生持续而巨大的影响力。与此同时，金融科技存在较大的风险。在金融科技细分领域，当前对大众产生巨大冲击和风险，且对未来社会可能有巨大影响的，非区块链领域莫属。但是，区块链技术与其他金融科技行业有所差异，尤其是其去中心化特色，使得监管者单纯直接叫停所有相关业务，这种治理在短期内可防范相关风险，长期效果则有待商榷。这是否在大陆范围内真的禁绝ICO或者虚拟货币交易，抑或只是迫使其转入地下或境外？监管者绝对禁止某样东西，其问题在于没有留出时间权衡利弊。

比如，ICO项目注册地的选择对于司法管辖十分关键。以太坊之所以选择在瑞士楚格州建立基金会，无疑是为避免不必要的法律风险。大多数ICO项目会选择在新加坡、直布罗陀、维京群岛、开曼群岛或塞舌尔等地建立离岸公司，一方面是为了避税需要，另一方面是避免引起监管部门注意。但是在部分ICO项目的白皮书中，有的实际控制人对项目法律主体所在地闭口不谈，甚至认为项目开发团队由松散的社区组成，不需要成立公司等法律意义上的组织。

中国对于ICO的监管态度比较明确，在监管禁止ICO后，国内ICO项目被中断，向投资者清退虚拟货币，但是很多项目转向海外继续进行项目运作。此时，多国联合监管或协作的重要性突显出来。其原因如下：

（1）虚拟货币跨境流通极其方便，若无多国协调则无法有效监管，甚至有可能冲击中国的外汇管制制度。

（2）ICO或IEO项目实际控制人另选司法管辖区轻而易举，如维京群岛等免税区往往成为ICO项目最佳选择，且成本低廉。

（3）世界各国对待ICO、STO、IEO的监管政策差异巨大，部分国家为吸引区块链技术创业公司，将ICO合法化并且提供政策优惠条件。

国内外监管政策差异巨大，直接导致中国完全禁止ICO、IEO的监管政策容易落空，难以达到预期效果，反而迫使部分区块链项目出海。出海的区块链项目由于在国内具备一定的人脉关系和社区基础，其参与募集虚拟货币活动的投资仍主要是国内投资者，易造成资金外流。

二、谨慎监管的途径

我认为，在把握鼓励金融科技创新与风险控制平衡点的前提下，政府监管亦应及时跟进。相关监管手段既包括柔性约束，亦包括硬性管制。关于前者，比方监管者进驻ICO项目所在地调研；发布相关报告；提出风险警示；列举高风险项目或发起人名单，等等。

至于后者，比如推动行业协会自律章程建设；直接出台监管规则；处罚违法项目发起人；将违法者移交司法机构，接受法律的制载；联合相关国家，共同制定全球化的监管规则，等等。这方面的国际经验，《区块链国际监管与合规应对》一书已做了诸多阐述。

综上，从建立国家金融安全与风险防范长效监管机制和国际经验考虑，中国应尽快推动区块链（尤其是ICO，以及2019年上半年开始兴起的IEO商业模式）的谨慎监管和国际协作。如对当前ICO项目不能有效监管，难免境外ICO项目夹杂大量欺诈，包括虚假发行、夸大其辞和误导投资者等各种违规行为，甚至出现极端风险事件，共同侵犯中国投资者权益，对新兴的区块链行业健康发展带来不利影响。

为了提高监管的有效性，我们建议监管机构将监管重心前移至初始代币发行环节，侧重事前监管，要求项目发起人对所发起的项目必须做充分的信息披露与风险提示。在正式监管规则出台前，监管机构可以鼓励互联网金融协会参照网贷行业等领域，引导制定ICO项目信息披露规则，减少欺诈事件。与此同时，强化与美国、日本、韩国、新加坡和泰国等国家监管机构的协作，及时交换执法信息，签署相应备忘录，共同打击潜在的违法犯罪分子。

最后，对ICO的监管可把对虚拟货币交易平台的监管结合起来。比方，交易平台新上线代币前，应拟定上线代币标准，并对拟上线交易的代币市场前景做一定审核，挑选出经过较严格的评级和审核的优质代币，避免出现对毫无实质内容的代币投机炒作。与此同时，立法机构或者将来的司法机关应给予ICO一个较为清晰的法律定性，进行相应分类，并依此逐渐搭建完整的监管框架，促进整个区块链创业行业健康发展。

三、从国际经验反思当前政策

有研究者认为，当前中国这种全盘禁止的监管方式能控制虚拟货币的风险，但却抑制了金融创新，不符合金融发展的趋势，只是当前阶段的权宜之计。从长远来看，中国仍应接受并支持区块链技术的发展，同时规范虚拟货币的交易，构建完善的监管框架。具体监管途径，包括加强业务准入管理；加强业务执法检查力度；加强对业务的分级管理；加强对经营主体的指导。综合多方因素考虑，我们认为相关监管政策尚有再思考的余地。

第一，当前，我们的政策针对区块链众筹领域采取一刀切的方式。区块链领域诸多相关行业往往无特定的法律主体（特别是公链），大量参与者在全球范围内任何时间、任何地址自由进入或者退出。这在比特币的发行机制，以及一些区块链领域的社区自我维护机制方面特别典型。由此导致一纸禁令在贯彻落实过程中很难达到预期的效果和目标。

包括中国在内，区块链技术的发展已经写入多个国家规划。区块链具有一些技术革命性特征，可能代表未来网络技术发展的新趋势和方向，甚至可能产生一个技术新时代，这些基本取得全球大量技术专家的共识。那么，我们回过头来看中国的一些监管政策，可能不一定合适。国家应该在控制金融风险的同时，注重技术创新带来的巨大社会意义，进而微调现行监管政策。

第二，过去的二十多年中国存在典型的运动式执法，经常为学者所诟病。当下金融科技领域存在的一些监管政策也存在运动式执法的特征。如学者所述，人们习惯于运用“运动”思维于“法治”活动中，在行政执法活动中则通常以集中检查、专项整顿、专项执法等形式出现。虽然运动式执法在短期内取得的成绩巨大，但是从长远看，它并没有达到控制、防范违法行为的效果。运动式执法的临时性、应急性等特点，违背市场运行规律，使得许多管理部门对市场的整顿和监管处于左右摇摆的状态。这种运动式执法在金融科技监管领域亦不鲜见。

十九大报告重申全面依法治国是国家治理的深刻革命。运动型执法模式则和法治稳定性以及从业者对社会主义市场经济的稳定预期之间存在矛盾。科技金融监管政策的性质虽然与法律体系的稳定性要求不完全一样，但无论是行政执法还是出台相应政策，仍应该配合法治的稳定性与可预期性。因此，上述区块链相关的禁令型政策以及后续的清理整顿有再思考的余地。

第三，在当前国内强势监管政策倒逼之下，区块链相关业务纷纷移师海外。在调研中，我们发现大量境外区块链相关业务的重要客户群体，仍然是中国公民。中国公民仍然可能深陷相关投资风险甚至欺诈之中。

区块链金融相关风险可以通过点对点的方式传递至中国境内的公民，打破了国家疆界的阻隔，给现行监管政策的有效性提出了巨大挑战─中国监管机构如何对境外侵犯本国公民权益的违法者进行有效执法？考虑到当前监管者行政资源极其有限的情况下，除非面临极端金融或投资风险，否则监管者很可能对此无暇顾及，鞭长莫及。

第四，从全球视野反思监管政策的制定，将发现区块链的技术特征先天性地决定了它具有典型的跨国性，无论是区块链ICO融资、虚拟货币交易还是大量区块链创业项目本身，莫非如此。特别是诸如新加坡、直布罗陀等国家或地区，采用“内紧外松”策略，热情拥抱区块链技术和与之相关的虚拟货币交易、ICO等，并且对相关企业采取一些义务豁免措施，使金融风险外溢。因此，单纯一个主权国家其实很难对它进行有效监管。与其发布一项简单的禁止性命令，不如监管机构敞开怀抱，把它纳入某种更为有效的监管渠道之中。

四、监管政策决定行业发展优劣

针对区块链领域的风险，未来央行及地方金融监管机构的监管，应该把握平衡金融创新和风险防范。国际货币基金组织（IMF）的官员在讨论虚拟货币时提出，为避免过度监管而扼杀创新，任何对虚拟货币的政策反应都需要在强力处置风险和滥用之间取得适当均衡。

从全球监管政策和实践可知，区块链行业存在很强的国家间监管竞争。当中国发文要求关停虚拟货币交易平台之后，日本几乎是在同一时间不失时机颁发了交易所牌照。当中国在比特币与区块链行业（ICO融资）采取完全收紧的政策时，美国商品期货交易委员会宣布批准比特币期货正式上线。当中国计划进一步采取严厉措施的2018年，首个由美国纽约州金融服务管理局批准的稳定币开始上线（分别是Gemini公司发行的稳定币Gemini Dollar与Paxos公司发行的稳定币Paxos Standard，每个代币对应1美元）。从全球范围来看，逐渐有越来越多的国家以合规经营而非绝对禁止的姿态应对这个领域的风险管控。

金融发达国家的政策在相近的一个时间节点上与中国的政策相背而行，与其说是巧合，不如说此中或有着他们的深思熟虑。自2018年年初以来，诸如法国、加拿大、新加坡、德国和瑞士等越来越多的国家对区块链持谨慎的开放政策，同时强化机构执行用户识别、反洗钱、反恐怖主义融资以及打击金融诈骗等违法犯罪行为。

其中，有的国家的监管方案颇具建设性和参考价值，比如瑞士监管当局的指引。其中对资产代币的定义比较宽泛，并且强调资产代币都会被当作证券进行监管。再比如泰国监管政策要求虚拟货币交易平台执行第三方托管客户资产。

总之，中国政府一些政策明确和认可了区块链技术的巨大作用。在2017年以来，中国发布《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》《国家技术转移体系建设方案》等，这些政策均肯定区块链技术在推进金融行业中的正面价值。

去中心化虚拟货币对传统法币的冲击趋势，显然难以回避，近年稳定币的兴起，有可能加速此趋势。从监管部门的角度也可将这视为中国经济的又一次绝好机会。中国公司在区块链领域颇具优势。如果监管机构更积极地将之纳入监管与规范的道路，通过监管规则重塑交易所，掌控相关数据，会在规范监管过程中占据主动。这样监管者在有所准备的情况下积极介入技术，参与规则制定，掌握国际话语权，以免国内企业在开拓国际市场时遇到壁垒，因丢失市场而陷入被动。

自全球视野观之，诸多国家积极推动包括区块链在内的金融科技产业发展，力攀行业高峰。一个行业能否繁荣，与相关监管政策和法规之优劣息息相关。有效和优秀的监管政策必然助推行业在降低金融风险的同时，更加快速发展。各国监管政策间的竞争，对一国行业发展而言，具有根本性和全局性，并很大程度决定了金融科技未来发展状态。金融科技发展日新月异，对已有监管政策深入研究、动态评估和再反思，显然极有价值！