王雍君专栏：从防火墙机制看《预算法》修正草案之不足

2012年08月02日 09:08
来源：凤凰财经 作者：王雍君

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2012年7月6日开始，《预算法》修正草案(以下称草案)由全国人大在互联网上向社会各界公开征求意见，为期一个月。至此，费时经年、远非顺风满帆的《预算法》修订工作进入一个关键性阶段。

重大而复杂的任务

浪费性支出行为(比如备受瞩目的“三公消费”膨胀)、炫耀性的“政绩工程”、挪用与滥用公款、利用拨款的权力谋私、基于私利目的制订与解释法律法规间的冲突等现象，逐步浮出水面并呈蔓延之势，“国家利益部门化、部门利益个人化”发展到前所未有的程度

现行《预算法》于1995年1月1日实施，至今历时近18年。此期间，中国经济社会的许多方面发生了重大变化。就公共财政领域而言，最重大的变化之一就是在经济快速增长的背景下，政府(作为一个整体的五级政府)迅速由贫穷的政府变为富裕的政府，政府的“财政身价”(公共开支规模)暴涨了40多倍！与此同时，浪费性支出行为(比如备受瞩目的“三公消费”膨胀)、炫耀性的“政绩工程”、挪用与滥用公款、利用拨款的权力谋私、基于私利目的制订与解释法律法规(《农业法》、《科技法》、《教育法》等对预算均有规制)间的冲突等现象，逐步浮出水面并呈蔓延之势，“国家利益部门化、部门利益个人化”发展到前所未有的程度。

事实很明朗：现行《预算法》已经不能为“安全和妥善管理公款”提供充分的制度性保障，立法机关和其他监督机构也难以肩负起“守卫纳税人钱包、捍卫纳税人利益”之神圣职责。如今，执政党的执政能力、政府的施政能力、人大等监督机构的监督能力，还有“最广大人民群众的根本利益”，在公共财政领域都面临重大挑战和考验。作为回应，中国大陆急需一部能够真正有效发挥作用的新《预算法》已一方面展现执政党和政府推动制度创新以革除积弊之决心，另一方面亦可为民主与治治建设做出重大贡献。

《预算法》的灵魂和基石

全体人民的“核心利益”的关键元素在于公款的安全与妥善管理。无论公共官员、管理者、普通公民还是作为一个整体的社会，如何看待和对待“纳税人钱包”，在很大程度上反映出如何看待和对待公共权力，因为很少有其他公共权力就其实质重要性和务实性而言，能够与掌管“纳税人钱包”的权力相提并论

除了《宪法》和有关公民权利的法律外，很少有其他法律就其重要性而言能与《预算法》相提并论。因为公共预算问题历来是法律、政治、经济、管理问题的交汇点，触及社会政治制度和宪政民主体制的核心，并且攸关全体人民的核心利益。

推论起来，全体人民的“核心利益”的关键元素在于公款的安全与妥善管理。无论公共官员、管理者、普通公民还是作为一个整体的社会，如何看待和对待“纳税人钱包”，在很大程度上反映出如何看待和对待公共权力，因为很少有其他公共权力就其实质重要性和务实性而言，能够与掌管“纳税人钱包”的权力相提并论。所以，多数国家甚至在《宪法》中对此做出框架性界定。总体来说，中国现行《宪法》的相关规定并不多，其他法律也是如此，这就更加要求一部能够集公共预算与财务管理之大成的法律—《预算法》—加以规范。

各国《预算法》的框架与结构各不相同，但通常都需要条理分明地阐明公共财务管理的目标、基本原则、预算(准备-执行-报告-审计)程序、职责与权力分配(谁对什么负责)。草案对这些方面的条款有诸多修订，也有不少进步，但总体上看，似乎最重要的部分有相当大的遗漏。那么，“最重要的部究竟是什么呢？

我以为，最重要的是将公共财务中最基本的三道防火墙机制嵌入新《预算法》中最作为《预算法》的灵魂和基石，三道防火墙机制构成一个社会能够正常运转的财务底线，旨在确保一个能动进取的政府同时也是一个安全的政府。无法设想一个法治和民主社会可以缺失这些安全阀，或者漏洞百出而不能得到矫正。

预算授权

在中国大陆的公共财政管理实践中，大量“预算外资金”、“小金库”、“财政专户”的存在表明，许多公款的获取和要求并不在预算授权的框架内提出，而是在一定程度上被隐藏在立法机关、审计机关和公民的视线之外，因而很难约束行政部门对其合规和绩效负责。草案仍然规定“各级国库库款的支配权属于财政部门”

代表公民的立法机关向政府提供预算授权构成第一道防火墙。一般地讲，没有能够正常运转的预算授权制度和相应的基本治理安排, 就不可能有安全的政府。预算授权强调：在民主社会里，行政部门既不能拿从公民和自然人那里拿走任何钱财，也不能实施任何支出，除非得到来自代表公民的立法机关的明确授权。授权是有效控制支出、防止滥用与挪用公款的前提和基础。本质上，《预算法》就是一部界定预算授权及其运作程序、规则、立法与行政部门角色与职责的法律。作为一种控制机制，《预算法》的基本特征就在于通过授权使用公款来实现控制目的。

需要指出的是：《预算法》和草案中的第一条明确声明“根据《宪法》制定本法”。那么，《宪法》中关于预算问题最本质的东西是什么呢？其实就是直接和间接确立的预算授权框架。这个框架由《宪法》确立的四个核心元素塑造而成：(1)国家的一切权力属于人民，(2)全国人大系国家的最高权力机关，(3)行政部门由全国人大产生并对其负责，(4)行政部门须按年度向人大呈报预算、决算并由人大审查和批准。人大还有权监督预算执行和决算。

据此，《预算法》修订的中心任务，就是将《宪法》确立的预算授权安排作操作性建构。在中国大陆的公共财政管理实践中，大量“预算外资金”、“小金库”、“财政专户”的存在表明，许多公款的获取和要求并不在预算授权的框架内提出，而是在一定程度上被隐藏在立法机关、审计机关和公民的视线之外，因而很难约束行政部门对其合规和绩效负责。由此可知，预算授权原则和程序远不只是一个法理问题、一个民主程序问题。

但是，草案没有“非经授权不得开支公款”这类条款。相反，许多条款似乎与这法定授权相冲突，或者至少不一致。比如，草案仍然规定“各级国库库款的支配权属于财政部门”。在法治与民主社会，纳税钱包的权力被认为最应归属立法机关的权力。其他不相容条款还包括：政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金的“收支范围”不需经人大审查和批准，年度预算草案最终表决前不需经人大常委会审查，也没有关于预算听证、预算讨论(辩论)、预算质询、预算报告阅读(有些国家要求三读)等程序性设置。特别值得一提的是：关于政府间财政体制(覆盖税收划分、支出划分、转移支付)的规定和变更，草案显示不需经人大审查和批准。凡此种种，给人的感觉是：法定授权作为一项根本的治理原则，在草案中没有相对接的支持性条款，在操作性建构方面缺失了许多环节。

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