王雍君专栏：从防火墙机制看《预算法》修正草案之不足(2)

2012年08月02日 09:08
来源：凤凰财经作者：王雍君

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标准TSA机制

在商业银行开设大量“财政专户”，包括收入过渡账户、支出过渡账户。这些账户并非“零余额账户”。大量公款的流入与流出都通过这些账户处理，而且长时间地存放于这些账户。绝大部分此类账户没有法律依据，没有立法机关的特别批准，甚至没有“行政法规”(非常容易泛滥)的依据。审计部门与央行国库也难以知情和监督，更不用说公众了

预算授权的操作性建构，要求设立能够确保立法机关有能力追踪与监督公款流动的机制和程序，其中最核心的部分就是TSA(国库单一账户)机制。OECD国家几乎全部采用这个机制。中国大陆于2001年开始推动的“财政国库管理制度改革”，其初衷也在于引入这一机制。然而，在实践中，这一机制出现了重大变异，其中最主要的方面就是在TSA之外，在商业银行开设大量“财政专户”，包括收入过渡账户、支出过渡账户。这些账户并非“零余额账户”。大量公款的流入与流出都通过这些账户处理，而且长时间地存放于这些账户。绝大部分此类账户没有法律依据，没有立法机关的特别批准，甚至没有“行政法规”(非常容易泛滥)的依据。审计部门与央行国库也难以知情和监督，更不用说公众了。

标准TSA机制的核心部分是“两个直达”：所有公款从缴款人账户直达TSA，所有公款从TSA直达供应商或收款人账户(注意既不是预算单位的账户、也不是财政专户)。易言之，TSA的本质和功能集中体现为政府现金余额(即尚未花掉的公款)的集中化管理。长期以来，大陆一直实行政府现金余额的分散化管理，各个预算单位都在商业银行开户账户(“存折”)处理公款流动与存放，带来诸多难题。采纳标准TSA体制，根本目的就是为了解决这些问题。但是，现实是：我们离这个机制渐行渐远了。

TSA必须设于央行有两个原因：基于确保公款安全的考虑，以及基于货币政策的考虑。作为第二道防火墙，标准TSA机制相对于现行机制有三大优越性：监管最为便利、寻租(腐败)空间最少、效率最高。现在技术层面的问题已经大致解决。然而，草案中没有关于支持这一防火墙机制的设计，而且许多条款与此机制明显背道而驰：取消国库经理制条款(现行《预算法》第48条)、构造事实上的国库代理制(草案第51条、第54条、第55条、第56条、第83条、第87条)、以及国库单一账户体系”取代“国库单一账户体概念导致功能混淆不清。人们需要设问：第二道防火墙在哪里？会有效吗？

立法机关对公共账户资金流动的监控

“纳税人钱包”中的资金流入与流出情况必须处在立法机关的实时监控之下。据此，除非有清晰的授权，否则不应被允许进行任何资金支付。在实务上，这意味着国库(包括财政国库与央行国库)需要向立法机关定期或实时报告这些账户上的资金流动。然而，草案中完全找不到相关的支持性条款

除了标准TSA外，链接预算授权安排的操作性机制还必须有第三道防火墙：立法机关对TSA与其他账户资金动用的监控。也就是说，“纳税人钱包”中的资金流入与流出情况必须处在立法机关的实时监控之下。据此，除非有清晰的授权，否则不应被允许进行任何资金支付。根据预算授权签发支付令通常属于财政部门的权力，执行支付令要求使用来源于公共账户上的资金进行支付(向供应商付款)，这个过程必须处于立法机关的监控之下。在实务上，这意味着国库(包括财政国库与央行国库)需要向立法机关定期或实时报告这些账户上的资金流动。然而，草案中完全找不到相关的支持性条款。

财政部门与央行国库的关系

为完成重大职责，财政部门应被赋予许多重大权力，包括预算过程的执行控制和监督政策实施。但是，任何权力都不应大到足以排斥外部监督和背离内部控制基本原则(不相容职责分离控制)的地步

以上谈及的三道防火墙中的最后两个都直接涉及国库管理体制。这个体制需要界定财政部门与央行国库的关系。近年来，国库代理与经理制的争论相当引人注目。我以为，只要纯粹基于国家利益考虑，基于守护好纳税人钱包的愿景，争论是好事。基于专业判断和良知，我以为国库经理制最符合中国的国情。

草案中取消了国库经理制条款(没有出现“经理制与“代理”表述)，代之以实质性的国库代理制，似乎相当欠缺精细和充分考虑。无论如何，财政部门和央行国库应就国库管理共同向政府和人大负责，两者间的健全关系应建立在分工(而不是委托代理)的基础上，确保相互监督与相互合作。这是经理制中的关键成分。很难设想，在公款收付过程中如果灭掉了央行国库的发现(差异与舞弊)、质疑、纠正和报告之职，在财政部门内部全权封闭式处理公款流动的全过程，将会发生什么。我确信，为完成重大职责，财政部门应被赋予许多重大权力，包括预算过程的执行控制和监督政策实施。但是，任何权力都不应大到足以排斥外部监督和背离内部控制基本原则(不相容职责分离控制)的地步。特别强调的是：有关经理制会降低公款处理的速度与效率的说法，本质上不能成立，而且是有害的。

希望和期待

我非常期待新的《预算法》中能够强有力地嵌入以上三道防火墙机制，但并不期待修订出一部完美的《预算法》中我们需要包容和理解小的不完善，但绝对需要底线并且不能逾越底线，因为恪守基本底线对于社会的安全与良性运转具有持久的重要性。我非常期待全社会有良知的公共官员、专家学者和公众都能理解，为什么三道基本的防火墙机制对于中国社会的未来、对于全体公民的核心利益至关紧要。它们也是能动进取的政府的行动起点。过去我们已经逾越了底线，造成许多问题。好在我们还有纠正的机会。但是，时间不多了。