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铁道部改革全面启动引猜想 分析师预计2013年政企分开(2)

2011年05月30日 09:16
来源:财经国家周刊

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难以平衡的清算

铁道部在推行转变铁道部职能、扩大铁路运输企业自主权的改革过程中,要想更好地行使政府监管和行业管理职能,就必须制定一整套与改革相匹配的管理制度。这其中,协调收入分成是绕不开的槛。多位接受采访的铁路系统内人士表示,清算是关键。

盛光祖在5月17日的铁道部全路电视电话会议上表示,铁道部将制定新的运输和服务清算规则,以此来激励各铁路局积极开拓市场,努力增加收入。

《财经国家周刊》记者了解到,铁道部对未来货运的清算办法进行了调整,将按票清算,即按照一票产生的收入高低进行清算,目的是为了鼓励企业承运更有效益的货物。

多年来,铁道部不断调整清算办法。以货运为例,目前是按照运输周转量计算,地方局承运了货物以后,在管辖范围内产生多少货运周转量,以周转量为单位,统一定价。比如吨公里是一元,如果产生1000万吨公里,那就是1000万元。

但是,不同货物的运价水平不同,运输成本也不一样。只按量计算,企业会考虑自身利益更多,只考虑承运的货物在自己管辖内产生效益最大就可以了。无形中,对短途运输有利,对长途不利。

中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹认为,按票清算实质上就是按照货物的价值量进行清算,可以鼓励企业增加收入,提高效益。但是,不同价值的货物如果重量相同,对路面的损耗是一样的,这种方式并不能达到合理补偿运输企业经营过程耗费的问题。

现代管制经济学表明,如何确定一个合理的清算价格,不是一件容易的事情。清算价格是基于成本还是价值,如果基于成本,是基于历史成本还是经济成本,如何合理地测算成本等,都是铁道部在制定清算规则时要考虑的问题。“很显然,这些都不是简单的问题。” 张昕竹说。

清算问题是由铁路运输自身特点决定的,铁路是个大网络,客货运营都要经过很多路段,牵涉多个路局利益,科学的清算办法对企业的经营效益和积极性的影响举足轻重。

而在目前政企不分的体制下,铁道部对地方铁路局实行收支两条线的管理,铁路局所有收入全部上缴铁道部,纳入铁道部的清算大笼子,铁道部按照其清算系统对各路局的运营经费、收入利润指标进行重新分配。

由于18个路局所处区域的差别,客、货运量存在很大差异,这种“大锅饭”的模式,达到了用经济发达地区路局的盈利补偿欠发达地区路局亏损的效果,盈利较好的地方路局对此颇有怨言,积极性受挫。

未来要实现政企分开,运输企业作为市场运营的主体,必然要求从市场独立取得作为经营成果的营运收入,合理补偿其经营过程的耗费。

铁路改革的最大难点,正是在于对不同利益主体权益的平衡和协调。

一位铁路系统的内部人士对《财经国家周刊》表示,清算方面手段的难度是次要的,对清算结果的均衡难度比较大。清算数据很清楚,但是铁道部如何分配,利益平衡点不好把握。“市场、资源配置的不均衡,是造成这种状况的根本原因。”这位人士指出。

告别双重角色

改革就是对原先利益格局的调整,在发改委综合运输研究所所长郭小碚看来,当前铁道部尝试经营机制转换表明有了政企分开的趋势。

“如果在比较规范的市场环境里,放权以后,几个铁路局就是几个企业,效益好的可以兼并重组,这是企业化的过程。”郭小碚说。

实现政企分开,建立铁路现代企业制度,这一思路在理论上已无障碍,但是具体实施方法却难见新意。

铁路改革方案,业内一直存在着“网运分离”和“网运合一”的争执,郭小碚认为,无论选择哪种方案,管理体制都需要改革,而管理体制改革迟迟没有推动的原因在“决策层”。

2008年大部制改革曾被认为是铁路改革的最佳时机。但当时的铁道部部长刘志军坚决反对,刘志军坚持认为铁路投资的长期滞后使得铁路运能严重不足,铁路仍处在大规模建设的阶段,避谈改革。“从企业发展来看,铁路改革错过了一个好的时机。当然,刘志军要实现自己的蓝图,他的考虑也有一定道理。”郭小碚说。

铁路是目前中国唯一政企不分的产业——它将整个行业顶层的企业管理集中在自己身上,不仅行使着政府的监管调控,还直接管理着各个铁路局的人、财、物。

“铁道部要分清自己的职能,如果是政府部门的话,只是监管机构;如果是企业,就要管经营。不能扮演双重角色。”郭小碚表示。

但是铁路作为“环状企业”,牵一发而动全身,不仅改革方案重要,还需要一系列配套的辅助机制,包括铁路社会保障制度的改革、铁路运价的改革、清算制度的改革等。这也是盛光祖慎之又慎的原因。

业内分析认为,最终的方案很可能还是从现有方案中选择,也可能是“网运合一”与“网运分离”两种方案协调的产物。

但是,无论如何,第一步都是厘清管理和经营职能,把铁道部真正变成监督部门之后再对行业进行重组。

在郭小碚看来,重组方案既可以按照行业划分,也可以按照地域划分,具体情况可以由各个部门协调。“铁路改革只是迈出了万里长征的第一步,后面的路任重而道远。”郭小碚说。

(本刊记者刘亮对本文亦有贡献)

 

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