第111期：经济下行压力下减税空间有多大？

李奇霖

李奇霖，民生固收负责人。文章观点与供职单位无关。

在当前经济下行背景下，中央政府工作报告指出为适应经济发展新常态，把握好稳增长和调结构的平衡，积极的财政政策加大力度，减税降费主要采取三项措施：一是全面实施营改增，二是取消违规设立的政府性基金，三是将18项行政事业性收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人。其中，第一项是减税措施，第二项和第三项都属于降费措施。由此可见，2016年政府的减税主要着力点在营改增方面。各方媒体纷纷表示今年的减税力度前所未有。那么在经济下行压力下，企业利润下降等导致财政收入自动减少的情况下，减税的空间能有多大？

首先来综合了解一下减税的措施。2016年减税的主要措施是营改增，除此以外，减税方向还有房地产契税营业税、大众创业税收优惠、个人所得税制改革等。

（1）营业税改增值税。2016年减税首先说到的自然是当前财税改革的重头戏——营改增。李克强总理在政府工作报告中指出从5月1日起，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，确保所有行业税负只减不增。营改增自2012年1月1日启动试点，至2015年底试点行业已经覆盖交通运输、邮政服务、电信以及部分现代服务业。国家税务总局最新数据显示，截至2015年11月底，全国试点纳税人共计580万户，累计减税5939亿元。而财政部长楼继伟在答记者问时指出，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业四个行业纳税人大致960万户，对应营业税1.9万亿，占原营业税总收入约80%。除此以外，财政部还规定所有的不动产可以纳入抵扣，增值税的税基进一步加大。由此可推测，今年全面推进营改增在四大行业的落实，将切实减轻从事经济活动的企业的税费负担，减税规模或超6000亿元。

（2）房地产契税营业税。财政部在《关于调整房地产交易环节契税、营业税优惠政策的通知》中，按是否为唯一住房、是否超过90平方米为标准，下调了个人和家庭购买住房的契税税率，并规定个人将购买不足2年的住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买2年以上(含2年)的住房对外销售的，免征营业税。该项政策调整旨在通过降低房地产交易税费，增加房地产市场实际需求，促进房地产行业去库存。与此同时，降低的税率和免征的营业税构成了2016年减税的一部分。

（3）大众创业税收优惠。在经济下行背景下，减税的目的是减轻企业负担，激发市场活力，鼓励大众创业、万众创新。针对于此，财政部新闻发言人欧文汉表示，要研究完善有利于大众创业、万众创新的税收政策体系，对众创空间等予以适当税收优惠支持。双创方面的税收优惠将促进创新产业投资，调节产业结构，激发市场活力，从而推动供给侧改革。

（4）个人所得税改革。个税是关乎全部劳动者最终收入的重要税种，2016年将进一步研究审核综合与分类相结合个人所得税改革方案。楼继伟部长在答记者问中指出，简单地提高个税起征点的做法是不公平的，个人所得税的改革还要分步到位。

除此之外，资源税、消费税等方面的改革也在研究推进之中。综上而言，在经济下行的背景下，为维稳和改善经济形势而推行的减税有着广泛的措施空间。

那么为实现如此规模的减税，我国目前所具备的实施空间有多大呢？减税空间的大小，实际上取决于在保证政府适当财政支出的情况下，政府收入对减税的承受力度。首先，财政收支差额有财政赤字率的限制；其次，政府财政收入可以通过税收以外的其他方式进行补充；另外，政府为弥补收支缺口所发放的债券额度需要进行风险测量。

接下来我们将从财政赤字率、盘活存量资金、推进PPP项目、增加发行债券的量与度等方面分析减税的空间。

（1）提高财政赤字率。大规模的减税必然造成政府财政减少，财政收入与支出之间的差额有着一个不可逾越的红线限制——财政赤字率。为弥补减税降费造成的财政收入减少，政府工作报告中指出，今年拟将财政赤字率提高到3%，比去年提高0.6个百分点。通过提高赤字率，将释放出2.18万亿元的财政赤字空间，比去年增加5600亿元，其中中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字7800亿元。这就为减税创造出巨大的政策空间，从而为进一步的供给侧改革的推行注入动力。

虽然《马斯特里赫特条约》中规定的3%财政赤字率红线成为全球许多国家的赤字率参考，但近期这条红线在中国的可参考性受到了多方置疑。多位学者称该赤字率不符合中国当前经济国情，并从多方面论证了中国的财政赤字率可以提高到3%甚至是4%的水平而不会引发债务风险等问题。今年政府工作报告将赤字率提高到3%的决定也表明政府对于红线方面的考虑已经改变。

（2）盘活存量资金。盘活财政存量资金，就是把闲置、沉淀的财政资金盘点清查出来，集中用于稳增长、调结构、促改革、惠民生的重点领域和关键环节。欧阳汉表示2016年将继续按规定清理收回两年以上结转资金，并加强对两年以内资金的清理盘活。通过盘活存量资金，为财政收入开辟了一条汲取闲置财政资金的源头，提高财政收入的利用效率和投资效率，还能利用存量资金增加政府财政支出。这样，用盘活的存量资金充补财政收入，就能保证财政支出的增长，也就能部分冲抵减税带来的财政减收，为减税创造实施空间。

（3）推进PPP项目。财政部政府和社会资本合作中心副主任焦小平表示，PPP已经成为国家战略。通过营造有助于PPP项目推进的市场环境，充分释放社会资本尤其是民间资本的潜力，积极引入社会资本，可以降低财政资金压力。“2015年试点项目已增至206个项目，总投资6.589亿元，涉及30个省市13个行业。”PPP项目在2016年的进一步推进同样将减轻财政收入压力，为减税营造更多空间。

（4）增发债券。财政收支之间的缺口需要政府增发债券进行弥补。减税的空间部分取决于增发债券的额度空间，而债券发行的额度空间受限于其所带来的政府债务风险。政府工作报告指出，2016年将安排地方专项债券4000亿元，继续发行地方政府置换债券。2016年中国的政府性债务风险从经济发展水平、政府性债务的现状以及资产与负债的相互关系看，都是可控的。从债务余额来看，2015年底中国地方政府债务余额16万亿元，加上中央国债余额10.66万亿元，占GDP的比重约为39.4%，远低于《马斯特里赫特条约》所限定的60%的债务率红线。从债务可偿性看，目前中国政府债务主要用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、生态建设等基础性、公益性项目，形成了大量与债务相对应的优质资产，为到期按时偿债提供了保障，从而债务风险在可控范围内。另外，通过地方政府置换债券，将帮助减轻政府债务利息负担和债务成本支出，缓解地方政府偿债压力，进一步降低地方政府流动性债务风险。

综上而言，2016年减税存在着广泛的措施空间和实施空间。减税将作为积极财政政策的重要着力点，助力供给侧改革，推动经济的转型与增长。

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