李奇霖
李奇霖，民生固收负责人。文章观点与供职单位无关。
1994年分税制改革，使财权基本集中在中央手里，财政收入分配也大幅向中央收拢，中央与地方政府的事权与支出责任的划分不甚明了。当前徐徐展开的央地财政收入分配调整，将进一步理顺中央和地方财政收入划分，并合理划分央地政府间事权和支出责任，推进事权和支出责任相适应制度的建立。
2014年6月底，中央政治局通过的财税改革顶层设计方案——《深化财税体制改革总体方案》，提出了建立现代财政制度的三大改革任务：预算管理制度改革、六大税收制度改革、调整中央和地方政府间财政关系。
到目前为止，前两项任务已经有了很大进展：2015年起开始正式实施的“新预算法”标志着预算管理制度改革取得实质性进展；营改增等改革推进的有目共睹表明了税制改革取得重要进展。而第三项任务——调整中央和地方政府间财政关系——的推进进程则相对滞后。
2015年年底，楼继伟部长称已将起草的《关于推进中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见》上报了国务院，并在进一步征求各部门和地方的意见。据楼继伟称，“这个指导意见提出了事权和支出责任划分改革的时间表和路线图，准备2016年率先启动国防、国家安全、外交、公共安全等领域的改革，2017年和2018年扩大到其他相关领域，2019年到2020年基本上完成主要领域改革。对于梳理后需要上升为法律法规的内容，适时提升为法律。”根据这个时间表，第三项改革任务将在2016年起步。今年的政府工作报告中也提出“加快财税体制改革。合理确定增值税中央和地方分享比例。把适合作为地方收入的税种下划给地方，在税政管理权限方面给地方适当放权。”
从2016年1月1日起，将证券交易印花税由现行按中央97%、地方3%比例分享全部调整为中央收入。国务院发文称这项改变是为了妥善处理中央与地方财政分配关系，这标志着2016年分税制改革迈出了第一步。
财税改革应当以实现央地共赢为目标
央地财政收入分配调整，将使中央和地方的财政收入分配与事权和支出责任相对应，从而保证两政府能够发挥其财政支出的作用，促进对基建、民生等领域的有效发力。
在收入上，构建更加科学的央地税收体系，中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收，共享税依据税种属性和方便征管原则来确定。配合“营改增”的实施，完善增值税税制，改善地方收入来源。同时，也能缓解地方政府对土地财政的依赖。随着2016年营改增等减税改革的全面推进，在为企业减负松绑的同时，地方财力和财政运行所承受的压缩效应不容忽视。营业税是地方收入的第一大税种，约占地方一般公共预算收入的1/4，而增值税是地方收入第三大税种。营改增全面实施以后，地方的财政收入规模将减少，而且会出现主体税种缺失。这将严重影响地方财政保障和履职能力，不利于促进公共服务支出和区域协调发展。而目前进行的央地财税收入分配调整，将致力于保障地方政府的财政收入，维持合理的央地收入结构，保证两政府能充分发挥财政支出职能的能动性与效率。
楼继伟曾表示，“在理顺央地税收收入方面，应该遵循公平、便利、效率等原则，考虑税种属性和功能，将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将其余具有明显受益性、区域性等特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税，或地方分成比例多一些，以充分调动两个积极性。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。”
在支出上，央地财政收入分配调整将与央地的事权和支出责任更加匹配。所谓事权，是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。目前地方承担过多事权，缺乏可用财力, 而中央事权存在明显不足的问题。理顺中央和地方税收收入，将使其分配更加符合我国地方政府承担的事权和支出责任的实际情况。目前中央和地方事权划分存在着一些问题，包括诸多事权划分不清晰，部分事权划分不合理，一些事权执行不规范，事权缺乏法律依据等。通过适度加强中央事权及支出责任，明确中央与地方共同事权，划定区域性公共服务为地方事权，调整中央和地方的支出责任等措施，“对明确为中央事权的，但需要委托地方来实施的，由中央通过专项的转移支付进行保障”，明晰中央与地方事权的合理划分，使得中央与地方的事权、支出责任以及财政收入三者更加匹配，亦即事权、财权、财力三要素的匹配，从而既有利于保证中央履行职能和实施重大决策，又有利于保障地方既得利益、调动地方积极性、提高地方财政调控效力。
在激励相容机制的构建上，通过央地财政收入分配调整，充分调动地方政府的积极性，从而有利于形成改革共识、确保改革顺利进行，提高财政政策在基层的贯彻效果。推进央地关系优化重构，使地方政府在制度框架内有能力也有积极性贯彻中央政策要求，使其充分发挥促进经济发展的主观能动性。央地财政收入分配调整的激励效应，将推动地方政府优化财政资金使用机制，提高对资金使用的灵活性与科学性，从而调动其科学化投资的积极性与能动性，盘活财政沉淀资金，提升财政政策执行效率。
目前进行的央地财政收入分配调整通过适当增加中央事权，增加地方税收分配等措施，使得中央与地方的财政收入分配与两者对应事权和支出责任更加匹配，从而保障中央能够履行重要职责，地方能够有足够的财力和积极性响应中央政策号召，实施积极的财政政策，保障地方财政支出和投资的科学性和有效性，促进供给侧改革的推进和经济的转型增长。
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