NO . 1中国总体改革前瞻

【改革新常态】民生宏观系列专家交流会第一场：总体改革前瞻

管清友：我们今天请到的专家，去年就三中全会的解读得到了资本市场的广泛认可，比如他当时应该是最早提示大家“基础性作用”到“决定性作用”的文字变化的；他多次参加中央及地方重要文件的起草，也有很多机会跟资本市场交流；最近他们在做的课题是简政放权，下放行政审批权，听了很多资本市场的意见；此外，他在实际操作层面及学术研究层面都有很深造诣。下面先请专家总体上为我们梳理一下未来改革的思路，并对四种全会做一个前瞻。

专家：去年六月份政治局常委会总书记提了三期叠加的观点，即正常期、调整期、换挡期，其结果就是新常态。

三中全会之后，中央最高领导层发出了改革最强音，我们也去地方进行了访谈，包括地方领导、地方企业家、创业者，了解改革的措施推出后他们的感受，起到了什么作用。借今天机会与大家交流。

改革从进程上概括有三句话：

一、起步平稳，波澜不惊

起步平稳：通过与各地企业家接触发现他们听说过很多措施，但感受不强烈。

波澜不惊：波澜有两层意思：一是出台了一些意料外的措施，二是在中央层面和部委层面存在一些有争议的东西，有些部门感受很强烈，比如政府传统上掌握的一些核心权力正面临政府的自我革命。不惊：改革实现平稳了过渡，经济增长已经进入新常态。

二、蓄势挺进，直探纵深

全面深化改革领导小组开了四次会，已经出台相应改革措施和意见，改革下一步在落到实处时会有实质性一些变化，处于深水区、难度较大、对既得利益冲击比较大的措施会陆续推出。

从中央各种表态来看，会陆续推出很多具体措施，包括财政、金融，政府审批和管理。之前久拖不决的话题现在正变成实实在在的行动。

三、形势复杂，任重道远

形势复杂：全面深化改革形势复杂，短期经济运行和长期经济增长、国际和国内、政治和经济、贸易、军事交织在一起。

任重道远：

一是：60个大项336个举措的改革。大项推出39个，达到三分之二，小项没有清理，口径很多，大项本身是个不确定的概念，很难评估。去年以来，国务院加以清理的上半年有468项，最近推出87项，中央政府1700项改革计划完成三分之一，现在已经超额完成任务。但分母变化一下，各级政府加起来10多万项，如果要一项一项落实，可能很难完成原先计划的任务。

二是：很多改革在认识上不统一，比如土地制度改革，土地制度直接关乎到城镇化，关乎到地方政府的投融资，关乎到中国城市开发和基础设施建设的进程，关乎到各方利益分配。在三中全会决定中，关于土地画了三条线：18亿亩红线、私有化红线、农民利益红线。红线与红线之间是有矛盾的，红线要不突破的话，很多年来突破不了的困局也肯定解不开。比如最近正在做的个别地方统计财政和审计，几十年了审计过地方债务，现在又审计土地财政、土地出让金，其实背后是土地制度。但是这个制度短期内要突破不是很乐观。而城镇化投融资、地方债务、金融机构的不良资产问题都是迫在眉睫的问题。所以制度上要突破很难。

还有一些难的，比如说涉及到我们国企改革。国企改革一开始说的非常好，但真正落实到实处以后会发现遇到很多问题，比如国企领导人薪酬问题。其实国企最大的问题还是产权制度。如果绕开国有企业产权制度构建它的治理结构，是非常困难的。

至于政府管理，包括社会治理。这种改革很可能牵涉政治体制改革，从技术层面，叫行政体制改革。到最后会发现，是取消下放行政审计权还是加强监管，背后是我们的文官制度，是整个行政机器怎么改革。整个行政管理机器本身面临问题，这不仅仅是职能怎么调整，工作做法怎么改变的问题，背后是我们的整个行政管理体系。

这个行政管理体系最核心的是怎么盘活我们行政部门的活力，怎么盘活我们行政机构人力资源的这种要素。现在各级行政部门网罗的人才占国内尖端教育人才的绝大部分数量，但是这些机构的人员到目前为止只会从事一些搞审批、开会、发传真、布置工作，但不会监管，监管不到位，没有人问责。所以我们发现，在行政审批改革当中，经常会遇到这种问题，比如改革指导部门到各个部门来盘你的哪一项要取消，其实每一项都是讨价还价。

但是在行政部门经常遇到这种问题，这条如果放下，出了问题怎么办。按理说，出了问题，就应该加强事后监管。但他接着会问，加强事后监管，能不能配备人员、配备编制、增加资金、增加车辆，那我们政府到底养多大为止，所以这个问题确实很严重。比如说昆山的恶性爆炸事件，比如食品、药品再出现几次恶性案件，我们现再下放清理行政审批权是否会出问题。有的学者已经提到了，如果再放，会不会出现问题，有的地方领导已经说了，再放恐怕要出现问题。

症结在于我们的政府监管存在误区。现在政府的监管一个是法律化，一个是专业化，这两者我们政府都没有学会。但是我们现在这么多政府官员，为什么还不会这么做呢，就是背后有个怎么问责的问题。如果不适应这个趋势的要求，怎么强行改变它，这个力量来自于最高决策层。但是目前雷声大雨点小。所以这多少改变了我们原来的看法，我们原来认为官僚队伍永远是责任小，收益大。但不是这样，是我们的政府在改革问题中，的的确确遇到很多不是一时半会就会做到的事。所以我们说形势复杂、任重道远。

尽管我们三中全会确立的任务目标是2020年，还有六个年头。但如果从国家治理体系和治理能力现代化的角度看，在六七年内实现这个任务勉为其难。甚至不得不搞一些运动式的改革，但运动式改革后患无穷。但既然我们的改革是国家治理体系和治理能力现代化的一个进程，那么就不要拘泥于这六七年内完成改革事项。即使无法完成，只要我们的改革目标不改变，决心没有降低，推动各个措施没有收缩、宽泛、变通，甚至转向，那么我们依然对改革保持乐观。

【Q&A】

Q1：从资本市场关心的问题出发，下半年会有哪些领域的改革推进较快，举措较实？

A1：从前期三中全会部署和近期各方面工作的推出来看，有几个方面的动作值得特别关注：

（1）金融领域的改革

一是民营银行的筹建

比如放开民营银行门槛。显然这个已经开题了，应该是今年年内应该做得差不多。二是商业银行的公司治理结构改革

说一个我们经常头疼的问题，地方政府投融资平台的债务，一看就是长期的开发基础设施建筑项目，但是商业银行居然敢把自己的短期资金投放进去，背后是什么原因？这些城市开发和基础设施项目建设，有的项目收入稳定，有的是公益型，他们为什么不关心自己的风险，背后是什么原因？

从数据来看，2010年底，地方投融资平台，来自商业银行的贷款占了79.01%，去年审计署公布的2013年中值，这个比例达到56%。从79%降到56%，其中降下来的份额，还是通过其他方式，比如理财、基金、影子银行等，从银行流到了基础设施建设。

那么我们要问一个问题，敢于把自己的资金投入到基础设施的商业银行的治理结构是否是合适的，所以现在遇到了非常大的制度问题。这个问题今年如果再不解决，且不说四大国有银行，新成立的银行一个个也都会进入资产不良，濒临破产，依靠国家救助的情况。

三是股票发行注册制度。

四是互联网金融的规范。互联网金融怎么健康发展，至少下半年应该给出一个说法。

（2）行政管理体制改革

对于其他领域，中国的改革是一个持续不断的过程。比如清理行政审批，不一定是某一次会议。国务院常务会议一直在做。分五批，分六批继续下放，但是这个工作现在总体上来说第一应该给出一个负面清单制度。我们要问这些项目是如何产生的，背后是什么。作为研究者，我们认为应该做一个负面清单。负面清单一旦列出来，只要是这之外的，还未清理的项都自动作废。第二是给出一个现存的各个部委的投资项目目录，列出哪些是正在做的，告诉全社会。

（3）财税改革。

财税改革的总体方案已经通过了，有三个重点领域：预算改革，税制改革和政府间财政关系。其实税制改革从营改增以来一直不停的在慢慢推出，是一个不断扩围的过程。下一步比如说是资源税、环境税、试点的房地产税收都会陆续推出。现在的重头戏是预算体制改革，这并不意味非要通过某次会议出台一系列意见、决定，马上要通过的预算法第四套已经吸收了很多改革精神。可能还会再出台深化财政预算管理制度改革方面的决定，尤其可能会体现出转移支付、预算透明度方面的问题。

（4）国企改革，我刚才讲了，国企改革现在已经开始了，但是还需要深化。

Q2：我们怎么感觉国企改革并不顺利，或者说是中间有些反复？

A2：这个判断和我们的判断差不多。国企改革一是认识本身分歧太大，二是三种全会决定的国企改革思路比较明晰，就是公有制通过股权控股的方式在资本形态上体现国有经济的性质（不局限于某个领域或是行业）。但是如果仅仅考虑这个，那就意味在石油、电力等领域的大规模退出，但是现在的做法仍偏向于按行业来设计我们的国有企业。关于这方面的认识，包括在国资委内部，也并不统一。我们理论界有一些不同看法。这是一个不断探索、不断争论的过程。

现在第一步提的出国有企业领导人的薪酬问题，背后其实还是产权问题。在经济学上我们常说委托代理制度，我们经常认为是代理人出问题，比如说国企的管理层，其实背后发现凡是公有制经济，不管是矿产资源、城市土地，还是我们国有资本金，这里面最大的问题不是代理人的问题，而是我们的委托人不合格。从根本上说，没有合格的委托人，那么对代理人的监管永远是个问题，到底是中组部、中纪委还是国资委来监管？这些问题都会出现。

还有一些长期以来饱受诟病的行业改革，比如电力改革，我们这次在各省都接触到一些问题。我们中国的电力行业改革潜力非常大，但是难度也非常大。能源局有的官员的腐败大家都知道，能够从房间抄出上亿元的现金，背后是什么？

我这里给大家讲一个故事就应该明白了。在南方的时候，某个电力企业的老总告诉我，在我们国家，不管是水电还是火电，这些企业投资的发电项目居然是核定到一个一个电力集机组的运行小时数，能发多少电量，严格由上面审批到每个发电机组能够发多少电。这就导致一方面腐败，谁去投资电力项目不想办法申请这个额度，投资就会打水漂。第二个会导致电力投资的严重浪费。有一个企业家说我们现在的火电机组每年平均运行时间是4200个小时，在发达国家是7200小时，一年一共8000多小时，也就是有1000多小时用于维修。为什么我们只有4200小时？因为多出的小时数发的电价值就没有了，因为没人给你核定。所以这个方面的改革积弊非常大，潜力也非常大。

Q3：电力体制改革的指导意见估计下半年能出来吗？是不是会出一个指导意见这类的文件？

A3：我看媒体上讨论的虽然不多，但从各方面来看尤其是行业内的呼声还是非常大的，应该会在下半年出台总体性的指导意见，包括电力价格的改革。

Q4：我们分析现在涉及到电力、油气、国有林场等方面都应该会有一些指导性的意见？

A4：从研究的角度看，一个是积弊太久呼声太大，有的东西本来改革就没有那么大难度，不光是油气，包括市政公用税这类的价格改革，这些改革再不突破，就会引发更多的其他问题。比如说现在在城镇化的竞争中，地方投融资压力很大，有一种做法叫公共私营合作制，就是公司伙伴关系这种做法，就是让民间资本进入这项行业。但是民间资本进入之后发现这些行业的壁垒破除之后，价格管制仍然存在，所以这种投资往往不合算。

所以大家已经比较有共识，就是以后不要再搞价格管制，所以这一类的价格改革很快就会出台。比如说林场，集体林场制度改革率先推出来，国有林场改革反而是相对滞后的，这种滞后导致很多自然资源类的国有资产反而没有盘活。那么这方面的改革其实木有多大的阻力，也不应该有多大的争议，完全可以放开。这些应该都会在下半年有所表现，至于具体说哪些措施，什么时候会推出来，现在我们也不清楚。

Q5：刚才提到三中全会的改革方案有60大项，然后您提到39项是已经推出的，处于一个推进的过程。但是好像市场的感觉上半年仍然是波澜不惊，往后会怎么演绎？会让人感觉非常明显吗？

A5：我能理解你这个问题的背后是什么。我们可能都喜欢一个霹雷之后马上整个雨就下来了这种感觉，尤其咱们证券行业，前几年经历过这种情况。但是我倒觉得我们现在的改革从领导意识、政治家智慧来看不得不让人佩服。就像管清友说的经济增长新常态一样，我们07年的增长率是14.2，我们现在是7.5，下降了一半。增速不是一天就降下来，而是慢慢下降，慢慢的步入一个常态。这就好比说温水煮青蛙的感觉，不会让人感觉到大的波动。改革可能也在这样，推出一个方案，出台一个意见，但是落实的时候还是要实事求是，不能造成过度的抵触和紧张。

比如说我们刚刚举的例子，行政审批权的改革。现在我们政府的确是只会批不会管，这是个现状。如果突然一天不让批一点不让管，就会出很多预料之外的问题，在这方面我们是有过教训的，八九十年代就是这些教训。当时的改革，且不说姓资姓社的阻力非常大，具体的说，物价改革一下子导致抢购，导致改革马上就被另一种声音取代。所以现在的改革，大家可能不会一下子感受到很大变化。

但是这里面也有一些改革会造成非常大的影响，主要有两个：

一个是工商制度改革，工商登记、前置审批和后置审批，先证后造和先造后证，资本认缴制取代资本实缴制等改革，一下子使新企业注册上半年同比增长了68%，有的省翻了一倍，有利于人们创业兴业。所以说改革对于金融业这种比较稳态的行业感受可能不强，但是有的行业感受非常强烈。

另一个是小微企业的减免税收，我们在各地基层都能闻到，一说改革有什么影响，非常突出的就这两项。所以你刚刚说三分之二的改革已经推出了，我们为什么没有强烈感受，这一个是润物细无声，慢慢推进，另外一个具体的举措在落实的时候还是有一个过程。在金融改革里面，有的措施可能下半年才会慢慢出来，像股票发行的注册制，民营银行的组建，商业银行的公司治理结构，都会慢慢推出，大家也会慢慢感受到。我觉得慢慢让人感受到的改革可能更有持续性。

Q6：军事和外交方面其实资本市场也非常关心，因为他涉及到军工产业、信息安全等方面，能否交流一下？

A7：这块改革我比较陌生，但是刚刚提到的军工改革和军事可能还不太一样。比如说军事方面，指挥中心等组织已经开始在做了，像是内部的纪检、检查。这实际上还是十八届三中全会讲的国家治理能力和治理体系现代化的应有之意。一个说了不算的军事体制很难造就强大国家，腐败成风在历史上也有很多血淋淋教训。最近的比如说北洋时期，甲午海战，北洋为什么会倒台，全军覆没。

刚才你提到军工领域，军工领域其实和军工采购和国企改革都有关。这里我举个例子，像美国的波音公司，加拿大的庞巴迪公司，欧洲的空客公司，我们都知道他们生产民用飞机，但是他们同时也制造大量的军事装备。民营资本进入军工行业，能做得很出色，甚至可能比国企做得更好。为了促进民机这个行业的发展，国家在上海组建了中国商用飞机公司。主要原因是我们认为长期以来的计划军工体制，有着天然的独到优势。但是，必须认识到，在新形势下，它的缺点越来越明显，比如它的技术研发、对于外界动态的应对，以及成本收益控制方面的弱势。在改革方面，顺着国企改革思路做下去，军工领域完全可以放开，就像石油、油气传输之类的逐步向民资放开。

Q7:会有一个专门的文件出台吗？还是说沿着军事体制改革和国企改革这两条线进行下去？

A7：我不清楚未来会不会出台具体的意见。但是比如军工采购方法的改变，工作层面的改革其实是一直在进行中的，比如在南方的某些地方，有企业专门为军舰提供辅助材料，而且是尖端技术，可以看到这个行业其实已经有了投资多元化。

Q8：四中全会马上召开了，大家对四中全会寄予了很多期望，特别是它提出了法制的问题。从政治上讲，这是建立现代国家治理体系的重要一环，从经济上讲，市场经济本身就是一个法制经济，时老师能不能就四中全会为大家做一个前瞻性的判断？资本市场能不能从中挖掘出一些亮点？

A8：四中全会已经公布了主要讨论的是依法治国问题，至于各种分项改革是不是在这次会议上提出，就很难说了。比如说劳教制度，比如纪检监察制度，都没有经过全会，只要时机成熟，完全可以提前做。

你刚才提到市场经济是法制经济，如果市场经济成为真正的法制经济，我们从事长期投资的人应该庆贺。如果四中全会在依法治国方面做出一个重大决定，这对我们整个国家的长治久安，大的制度框架设计，是一个大的利好，但是这个决定不会体现在某个股票的涨跌上。

当然，法制问题里面还有一些争论，比如说你现在讲依法治国，但是改革就是对现有制度的突破，改革和现有制度有冲突怎么办？前不久，中央全面改革领导小组会议提出于法有据，学者们说这就有矛盾，这是非常实在的问题。

但是我认为在具体工作中，这个问题是好解决的，我给大家举一个例子，刚才我们讲到了行政审批权，这么多年来，不知不觉中政府创设了几千条行政审批，我们不禁要问，这些行政审批根据哪条法律创设的？没有人能够说清楚。

2003年我们出台了行政许可法，法律条文写得非常好，但是非常遗憾，这十几年，我们很多部委增加创设一些许可事项时没有人引用“根据行政许可法”第几条第几款，同时国务院在下放和清理取消这些行政审批的时候，也没有明确引用这部法律。我们可以看到，不管是违法的，还是搞改革的，其实都在法外来做，在这个意义上，一边改革一边守法完全是可以统一的，我们根据行政许可法第几条第几款宣布某条许可是非法的，这完全是可以的。

我们行政审批权能不能根据我们《行政许可法》第几条第几款的宣布，你也别来跟我说全部废除，你说法律条款有问题，那可以通过全国人大修改法律，现在没做的情况下大家都在违法，这是不正常的。大家如果真正把依法治国落实到位，资本市场内部各种监管和行政许可能突然面临这个问题：“你在法律上有没有依据？”，没有依据的干脆放下，我们修改法律后再说。

Q9：我们统计地方上大概有13个省市已经出台了国企改革方案，但推进还是比较慢的，中央层面的总体方案也没出来，我们想听听您的意见？另外我们很困惑的一点是，像央企现在限薪力度很大，像混合所有制里的股权激励是鼓励和体现报酬的，这种矛盾怎么看待?

A9：我记得国企改革13个省，第一家在上海。到时候可能在中央层面推出一个国企改革指导意见或方案，否则地方都觉得茫然不知所措。你刚讲的限薪和央企股权激励之间矛盾，这个在理论上本来是很清晰的：国企代理人的挑选实际上就是企业家要素定价的问题，限薪是不是相当于我们干预了企业家要素，这的确存在一个矛盾，但从另外一个角度看，央企的主要骨干实际上是双重身份，我们只算他一重身份“管理”，并没有把另一重身份作为要素货币化考虑进来，他们的身份“部级或局级”本身没有货币化，所以我认为在理论上央企的限薪是无可厚非的。

另外，我们国企改革最难的问题是合格委托人，如果找到合格委托人，我们去找代理人就很容易，比如央企的领导人我们可以在市场上找，但是谁来做这个事，是国资委还是财政部还是股权董事会？所以现在讲母公司股权多元化改革确实要推进，股权多元化改革之后，是有国有股份但是也引进各种人，他们成立一个董事会，这个董事会有行动能力就会慢慢变成一个合格的委托人，所以我觉得不会很矛盾。

管清友：可以这样总结：不要高估改革的短期效果，也不要低估改革的长期作用。我们对改革前景给予很大的希望。但改革前景的判断和实际投资还要做区分，还要冷静点，我们最近的《把握狂欢中的余温》等几篇报告都是这个思路。

下半年总体基调：促改革的色彩占据了主导地位，而稳增长逐步让位于促改革。不是说不稳增长，只是说促改革的声音成为主流。就像我之前总结的四句话：经济是平的，市场是强的，政策是温的，趋势是糊的。

专家：就改革而言，总体上通过这一年的经历来预测今后的前景，我们的改革路径一开始就是：第一是在反腐，第二是在改革，第三是在发展。发展与增长让市场来决定，但是在决策中的认识非常清楚，就是要把整个社会的规则搞对。四中全会是依法治国，我们所有的改革就是让社会的规则搞对，只要把握着两个突出的亮点“让市场在资源配置中起基础性作用，实现国家治理体系和治理能力现代化”，我们会发现这一年来反腐也罢，改革也罢都是在做这个事。所以，我还是乐观的，我认为中国的改革会朝着这个方向走，而且这种乐观会随着四中全会和改革的推进甚至到2020年左右。

管清友总结：“经济是平的，市场是强的，政策是温的，趋势是糊的。于改革我们可以抱12分的期待，于投资我们可以抱12分的冷静，感谢大家参加民生证券新常态系列讲座的第一场。