NO . 2中国电力市场改革的方向

【纪要】民生宏观“改革新常态”专家交流会第2场：电力改革专场

管清友：对于下半年的经济走势，民生宏观有四句话：经济是平的，市场是强的，政策是温的，趋势是胡的。

经济是平的。有两层含义，第一层是：下半年改革主线逐渐明确，由上半年的稳增长过渡到调结构促改革；第二层是：经济工作的关键词逐渐从“微刺激”转向“新常态”（回复“常态”获取民生宏观“习近平常态”系列报告）。总体来说，我们认为，尽管七八月份金融数据不尽如人意，但下半年经济增速基本是平的。

政策是温的。主要表现为今年以来的政策相对温和，包括定向调控、定向宽松等等。我们预计，下半年定向宽松的基调还会坚持，但是与上半年相比，政策宽松的边际空间有限，甚至可能在某些阶段略有收紧。

市场是强的。主要表现为调结构、促改革的主线逐渐明确，市场的表现也沿着改革这条主线来展开。建议大家高度关注几条改革线索：油气改革，电力改革，国有林场改革，互联网管理方案，京津冀协同发展，长江经济带发展方案，新媒体指导意见，科技创新相关方案。我们预计下半年这些领域的改革方案会陆续出台。今年以来，大家对市场的感觉是“学而时‘习’之”，即按照最高指示来做市场。我们之所以把电力改革专场提到系列的前面，也是回应大家的关切。至于电力改革中有没有机会，改革是什么思路，一会请国网专家为大家进行分析。

趋势是胡的。大家对于市场的短期判断分歧不大，认为短期还是有线索、有逻辑，有分歧的是对于市场的中长期判断。我们认为，现在说是大牛市还是言之过早，还是需要观察。市场走牛很重要的一个指标是企业盈利的持续改善，它有赖于几个条件：债务压力得到缓解，产能过剩得到消化，市场能够部分出清，杠杆率能够真正下降，部分违约事件能够发生，经济的增长速度缓慢下台阶，在经济下台阶的过程中企业的盈利水平改善等。只有这些条件得到满足，或者说大家对它们形成一致性预期的时候，牛市才会到来。在这之前，我们依然坚持阶段性机会，主线是改革。

下面有请来自国家电网的专家就中国的电力体制改革与大家进行交流。

国网专家：首先声明，这次讲话只代表我的个人观点，不代表任何机构。

新一届政府上台之后，提出市场是决定力量，更加明确了电力市场改革的方向。

当前电力改革的两个主要瓶颈：竞争机制和电价形成机制

第一个瓶颈是电力市场目前缺乏统一开放的竞争机制。电力行业依然保有计划经济的风格，包括项目审批、发电量计划、价格决定等等，均由政府进行审批管理。第二个瓶颈是电价缺乏科学合理的形成机制。当前的上网电价还是分类核定，按照燃料类型来定价。输配电价还没有形成独立的形成机制，销售电价又存在各种补贴现象，而且用户分类也比较复杂。在环保电价、新能源电价以及电网投资、还本付息等领域电价矛盾也比较突出。

下一步电力改革需要重点关注的三个问题：电价形成机制、政府的职能转变，用户选择权的保障。

第一个是电价形成机制的改革。目前的电价形成机制是由上网电价、销售电价组成的，没有独立的输配电价，也就是说电网公司吃了差价，造成了输配电价的成本核算、科学合理性受到质疑。

第二个是电力市场中政府的职能转变。政府的边界到底应该在哪里，是不是所有的规划、所有项目、还有发电量计划这些，都需要政府去进行规定、进行管理。

第三个是在用户侧用户选择权的体现和保障。市场最大的一个好处就是多买多卖，选择权以及自主权的增加，那么在电力市场情况下，如何保证用户有充分的自由去选择电力服务商以及商谈电力的价格等等，这也是一个很核心的问题。

大用户直接交易的试点并不成功。

以往大用户直接交易的试点过程中，我们感觉并不是很成功。有几种质疑：

第一种，认为大用户的直接交易事实上造成了不公平，怎么理解？只有参加直接交易的这些用户，它的用电成本降低了，逃避了我们其他用户需要承担的这种交叉补贴的社会责任；同时参与直接交易的大用户的发电小时数的提高，也挤占了其他发电企业的发电权，对其他发电企业也不公平。

第二种，在什么情况下，我们需要把这个大用户直接交易深入开展起来，也就是它的时机、步骤怎么去选择？从以往的经验来看，我认为在政策体系的建立，外部环境的营造方面还是比较欠缺的。就好像市场里买菜，供需双方一见面，砍价，价格达成就OK了，这实际上是不行的，这个市场很复杂，在它背后需要有多方面的政策保障以及公平环境的建立。在这一点上，我们有关部门还是有很多工作可以做。比如说，在东北，黑龙江、吉林它们是电力输送大省，辽宁是一个售点大省。大用户直供电，黑龙江、吉林的电比较便宜，辽宁的大用户完全可以从这两个地方去购电，而辽宁当地的发电企业就面临比较困难的局面，怎么去协调它，怎么实现售送两端电价的匹配，实现当地和远端发电企业的这种有效竞争，都是值得去深入思考的问题。

关于电价形成机制：倾向于成本加成模式

当前我们执行的电价形成机制，刚才也说了，不是很科学，也不是合理。从现在我们获得的信息来看，未来的电价形成机制更倾向于成本加成的形式，也就是咱们电力法说的那种“成本+利润+税金”的形式。那么选择输配电价、固定电价等其他模式的可能性不大。

输配分开可能性不大；

全产业链暂无相关政策；

国网可能定位为公用事业服务类公司

管清友：输配分开有可能吗？

国网专家：目前来看，不太可能了，至少近一两年来看不太可能。

管清友：为什么呢？

国网专家：政府高层管理部门对这点已形成一定共识。

首先，不能为了分开而分开，而要从整个系统运行的价值、社会价值来考虑。

其次，它本身很难分的开。比如目前配电网的电压等级问题，有些城市已经把22万的项目都当做配网来运行。电压等级怎么去划分，这是一个问题。

第三，分开之后可能会形成新的垄断。大家已形成比较一致的认识，担心一个大垄断分开之后变成小垄断怎么办？

管清友：那就是输配分开，你觉得基本上不太可能了。还有原来大家比较关心的一个问题，国家电网从输电、配电，到电力装备，因为还涉及到上市公司，形成一个上、下游全产业链，大家议论比较多。目前对这个事有什么说法吗？

国网专家：目前我还没有听说关于全产业链的政策。

管清友：有没有可能比如说电网把他原来像国电南瑞的这些公司分出去，就是说电网保留输电配电，其他的装备分出去？

国网专家：我给大家几个提示：第一，这要具体看政府对电网的功能定位，企业性质怎么界定。如果只是界定为公用事业服务型公司，那我觉得这种充分市场竞争的业务理念就没有存在的正当性和合理性了。

管清友：目前你觉得中央高层对国网的定位清楚吗？准备给他一个什么定位？有类似的说法吗？

国网专家：定位成一个公用事业公司是很有可能的。

Q&A

Q1：大家对电力体制改革谈得比较多，现在大家认为有可能是渐进式的一个改革，第一步是在售电侧放开，比如售电侧会引入民营企业或引入互联网思维在售电侧运行，您怎么看？

A1：的确，现在改革思路比较共识的就是“放开两头监管中间”，放开两头就是放开发电侧和售电侧的业务。我个人认为售电侧的放开还是会遵循渐进式思路，这也符合现在的国情和中央的改革思路。

那么民营资本怎么进入、何时进入售电侧领域去发展？目前说的比较多的是从增量开始市场竞争性的业务，存量还要延续现状一段时间。

那么增量到底有多大？以及这种民营资本以什么样的方式进入售电领域？我有两点认识：第一，不能心急。民营资本磕国网这个庞然大物，想要分一杯羹的话一定要谨慎。第二，我觉得投融资方式、金融模式、新业务创新这一块还是有一定想象空间的。就像你刚才说的，互联网思维民主、平等、开放等到底有多少能在用电、售电侧体现出来？我认为这不是目前这个阶段讨论的售电业务放开的核心问题，可能要到中后期市场化程度比较深，大家的参与热情、各方的积极性都比较大的时候，这种创新才可能成为一个新亮点和掘金点，目前谈这个我觉得还是稍微早一些。要重点关注售电侧的市场开放程度及游戏规则。

Q2：电改对电网投资有什么影响？之前电网规划中的投资会不会延缓？

A：我谈一下直观的感觉，现在每年的电网投资在3000-4000亿，这几年一大半投到配网上去了，输电网这一块相对的比例较少，按照渐进式改革的步骤，发电侧、售电侧放开，1-3年之内对投资影响不会太大，长期还不好说。

Q3：因为电网和发电企业有一个对接的问题，那么发电企业的改革思路是什么？

A：发电企业进入市场化比电网要早很多，按照电力领域渐进式改革的步骤，需注意几个因素：（1）大用户直购电的比例，这种比例对市场的开放程度有多大；（2）上网电价，电价形成机制能否真正回归市场，反映资源的稀缺性，目前采用的标杆定价仍然是行政管理式的。如果对市场的开放程度和上网电价的形成机制没有很大改观的话，那么电力领域改革对企业不会有太大影响。（3）新能源发展，关注新能源的定价机制能否对当前电价形成机制产生影响。

Q4：电力领域存不存在反腐？反腐对电力改革的进度有什么影响？

国网专家：电力领域是否存在反腐要看后面反腐如何发展，现在不好说。

管清友：反腐对电力系统的影响，可以石油石化系统作一个参照。目前来看，中央对反腐的态度很明确，无论涉及到谁，都会一查到底，决心、力度很大。什么时点，会不会触及电力领域，现在是一个不确定因素。如果发生反腐的话，短期来看肯定会影响规划实施和投资，但从长期来看，规划既定、投资既定的情况下，电力改革箭在弦上。