刘杉
刘杉，经济学博士、中华工商时报副总编辑、兼任南开大学国经所教授，北京工商大学经济学院教授、中国人民大学信托与基金研究所研究员、北京师范大学管理学院MBA导师，曾供职于中国人民银行深圳分行，著有《中国再平衡》，《聚焦生活中的经济学》。
导语：条例草案基本勾画了存款保险制度框架，可改动成分并不大，让笔者感兴趣的是，这一酝酿了21年的金融制度，为什么在中国经济下行压力增大背景下推出？
国务院法制办在11月30日公布了《存款保险条例(征求意见稿)》，用30天时间向社会广泛征求意见，如果不出意外，2015年初，这一条例会开始实行。
存款保险制度具有四个特点，一是限额赔偿，最高50万元；二是强制投保，覆盖全部存款机构；三是差别费率，降低存款机构“道德风险”；四是覆盖面广，50万赔付额度可以覆盖99.63%存款人的全部存款。
这样的制度安排，实现了国家不再给银行个体信用背书。长期以来，国家事实上对银行存款进行全额隐形担保，银行信用更多体现着国家信用。存款保险制度成行后，国家不再对存款机构进行担保，银行若经营不善，存在破产可能，但中央银行作为“最后贷款人”，为了避免银行体系出现系统性风险，会对重要银行进行救助。
应该说，条例草案基本勾画了存款保险制度框架，可改动成分并不大，让笔者感兴趣的是，这一酝酿了21年的金融制度，为什么在中国经济下行压力增大背景下推出？
存款保险制度当然是金融改革重要一步，这是利率市场化的基础。没有存款保险制度，就不可能放开银行准入，就不可能实现充分竞争，也就不可能实现真正的利率市场决定。迈出这一步，无疑打开了利率市场化改革的最后窗口，条例一旦实施，意味着存款利率就要全面放开。
一般认为，利率市场化初期会导致利率升高，并且会推动存款搬家。这就带来两个重要问题，一是可能提高企业融资成本，因为银行竞争激烈，会提高存款利率；二是储户顾及存款安全，可能将存款向“系统重要性银行”转移，导致小银行存款困难，并进一步提高利率。
众所周知，中国经济进入长周期调整阶段，“定向调控”效力不大，总量调控粉墨登场重要目的就是改善货币信贷供给环境，降低企业融资成本。但存款保险制度的实施，将冲抵部分降低融资成本的努力，这无疑形成宏观政策的“对冲效应”。
若出现这样的结果，或许反映了宏观管理当局的调控思路，一方面要放松货币，另一方面要让银行和融资主体提高成本和风险意识，避免出现2009年情况，即货币政策一放松，政府、银行和企业就一哄而上，最终信贷失控。由于银行存在破产可能性，银行在微观经营过程中，会增强审慎经营意识，按照市场规律发放贷款，以确保资产安全。因为银行不仅存在破产可能，而且资本金不足时，还要更多缴纳存款保险费用，接受更多业务监管。这不仅增加银行成本，而且降低运营效率。
银行审慎经营，就会产生美国类似情况，即中央银行“量化宽松”，但商业银行更加惜贷，从而加剧货币政策传导机制失灵。这样的结果虽然降低整个银行体系效率，但可以降低呆坏账形成数量。
至于是否出现存款搬家局面，这会产生有趣的现象。存款大户一定将安全性放到第一位，除了分散存款，也会将主要存款放在“系统重要性银行”。国际金融监督和咨询机构金融稳定理事会，在2011年11月4日发布了包括中国银行在内的全球29家系统重要性银行名单，经过几次调整，目前中国工商银行、中国银行和中国农业银行三家进入全球重要银行名单。
中国银监会也发布了《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》。按照《指引》要求，信息披露银行扩大至13家，包括五大国有商业银行，中信银行、光大银行、华夏银行、平安银行、招商银行、浦发银行、兴业银行、民生银行等8家股份制商业银行。
这13家银行即可视为中国的“系统重要性银行”，这些银行的资本充足率要求更为严格，风险管理水平更高，因而具有更强吸收存款能力。
不过由于有存款保险制度保障，小银行可以通过高利率获得更多小额存款，这实际也有益于促进平等竞争。
按照保险制度，所有私人银行也应该加入存款保险，但私人银行在试点期间，被要求股东自担风险。理论上讲，既然存在保险制度，股东自担风险机制也应废除，但实践中存在不确定性。一是银监会会强化私人银行安全保障，继续要求实行这一制度，这要看是否合法。二是私人银行可能自愿实行股东自保机制，目的是增加银行信用，吸引更多存款。
但无论如何，存款保险制度实行，一定会短期增加融资成本，同时会导致存款搬家。如何控制小银行经营风险，也成为监管部门重要任务。可以确定的是，宏观部门此时推出存款保险制度，可谓煞费苦心，既是推动金融改革，也是抑制信贷扩张，避免泡沫经济继续膨胀，力争中国经济与金融实现软着陆。
值得注意的是，存款保险制度实施后，市场实际出现了自我对冲机制，这样可以使央行货币政策操作空间增加，为进一步降低存款准备金率，创造了市场环境。如果市场能够通过自我调节，避免信贷和经济泡沫膨胀，这应该是存款保险制度此时推出的现实意义。
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