网络虚拟货币监管与域外立法借鉴

（本文发表于《中国金融》2017年第4期，文章标题为“网络虚拟货币的域外立法”）

一、网络虚拟货币的四大风险

以比特币为代表的网络虚拟货币是近年全球金融科技及互联网金融领域的重大创新。作为交易媒介或者数字存储价值表现的某种形式的数字单位，网络虚拟货币没有中心化的存储机制或发行与管理机构，其通过计算或机器生成来创造或者获得。这种纯信用的网络虚拟货币与仅在特定网络平台使用，只能在发行者或者指定商家排他使用的（如Q币），不能折合或者兑换成法定货币的数字单位存在显著差异。

在2009年，比特币概念由一个声称叫中本聪的人提出并最后付诸“发行实践”。除了当前盛行的比特币外，类似网络虚拟货币还有诸如莱特币、元宝币等上百种类似的网络虚拟货币。虚拟货币诞生伊始，受到一些自由主义者（或无政府主义者）和极客的热捧，最近两三年来则受到全球一些投机客的追逐。

与此同时，网络虚拟货币领域重大风险事件频发。一是以比特币为代表的网络虚拟货币受各国政策与投机客炒作影响，特别是自2009年至2014年间，币值波动极大，进入2016年下半年以来，比特币币值稍为稳定下来。二是在2015年以前，虚拟货币交易平台基本没有政府监管，一些交易平台高管出现道德风险，借机卷走客户资金。比如2013年10月比特币交易网站GBL实际控制人卷款跑路，致使500名受害者损失超过2000万元。三是交易平台自身网络安全防范不到位，网络受到安全攻击，致使交易平台存储的虚拟货币被盗，尤以日本比特币交易平台Mt.Gox为代表，其被盗比特币市值高达1．2亿美元，投资者损失极为惨重。四是一些违法者在比特币出现的最初几年曾利用比特币的匿名、跨国界全网络流通和支付便利等特点，购买毒品、枪支等违禁品。当然，此类匿名事情后来被解决了，比特币虽然是匿名的，但在整个运转体系里面，它的每一个账本、每一笔打帐、每一笔转账都是公开的，比特币从哪个地址转到哪个地址（这个地址很可能是某个交易平台），经常能够查得到。

鉴于此，以比特币为代表的网络虚拟货受到各国监管机构关注。不过，根据本文写作完成时期比特币市值估算，比特币（以2100万枚计算）的全球市值大约一百多亿美元。这么有限的体量，各国中央政府未必有动力为之出台相关法律，以监管虚拟货币以及虚拟货币交易平台。但是，虚拟货币领域的风险却一直是真实地存在着，其除了可能影响投资者合法利益，甚至影响个别市场体量较小国家的汇率波动（如塞浦路斯），规避国家对洗钱犯罪的打击，绕开外汇管制等等。因此，相关立法与监管并非可有可无之事。

二、国内网络虚拟货币交易机构的法制困境

由于比特币等网络虚拟货币引发种种商机，中国自2012年前后，出现了若干家网络虚拟货币交易平台。根据近年持续调研跟踪，我们注意到国内几家虚拟货币交易机构吸引越来越多的投资者参与，特别是近一年来个别平台的日交易量相当惊人，有的知名平台一天交易金额甚至超过数百亿元。在交易过程中，投资者需要通过网上银行将交易资金转入交易机构的银行账户。因此，虚拟货币交易机构的账户上存储了客户大量资金。但是，各家网络虚拟货币交易机构并无获批吸收公众资金的资格，这使得交易机构事实上面临非法集资的潜在风险。与此同时，投资者在交易机构设备上存储了巨额比特币等虚拟货币。由于没有相应监管规则出台，中国虚拟货币交易机构目前处于无法可依的困境。

网络虚拟货币交易机构实质上多借鉴了交易所模式。但是交易所合规性方面有基本要求，比如没有资金池，客户的资金应该托管在银行；客户和交易所的关系方面，交易所只做撮合，不得直接从事虚拟货币经营，交易所必须经由省级政府批准，等等。受2013年12月央行等五部委发布的《关于防范比特币风险的通知》限制，当前第三方支付不得对接比特币交易机构，客户资金也不得托管到银行。虽然国内有比特币交易机构一直在与一些省级政府协商，但目前均未取得交易所牌照。2013年央行等五部委的文件对比特币交易平台只是要求备案（指交易平台按照五部委要求的互联网公司进行备案），但是没有提进一步的要求。总之，目前国家在比特币监管与立法方面基本上是空白，虚拟货币业务经营在中国实质上处于监管真空状态。

因此，中国各家虚拟货币交易机构当前完全依靠各自道德自律维系运营。显然，缺乏第三方监管，仅凭机构道德自律，交易稳定性比较薄弱，存在潜在隐患，交易机构自身聚集了潜在风险。一方面，一旦交易机构高管出现道德风险，比如卷走客户在机构账户上存放的资金或机构硬盘上存储的虚拟货币，投资者将损失惨重。另一方面，市场上已经出现多起打着虚拟货币幌子诈骗投资者的系列事件。当域外尤其是纽约州的相关立法实践走在前沿之际，在中国比特币交易量占全球份额80％以上的情况下，域外立法经验值得中国监管者在谨慎评估其未来实际效果基础上，作适当借鉴。

三、纽约州的立法借鉴

由于涉及网络虚拟货币主要风险之一与交易平台密切相关，因此一些国家的地方政府率先出台虚拟货币交易平台监管规则，成为在虚拟货币领域管控风险的有益尝试。这其中，尤其以纽约州金融服务局（NYDFS，the New YorkState Department of Financial Services）出台的相关监管许可（BitLicense）为业界瞩目。在经过近两年时间的调查以及争论后，2015年6月，纽约州金融服务局发布了最终版本的虚拟货币许可条例。纽约州由此成为美国第一个正式推出虚拟货币监管规则的地区。这种监管规则针对的目标对象是在比特币等虚拟货币领域运营业务的公司。

纽约州的虚拟货币许可条例内容包括：一是维护消费者的资产；二是在任何交易完成后，交易平台应向客户提供详细的资料；三是要建立消费者投诉政策；四是对消费者披露风险。五是设立反洗钱机制。六是建立网络安全计划。七是设立首席信息安全官。八是保持账簿和记录。九是报告及财务披露。十是资金要求。十一是合规性执行官。十二是每位被许可人应建立业务连续性和灾备计划，等等。约州的虚拟货币许可条例出台后，引发各类争议，评价各有差异，特别是监管条例的规定非常复杂，对交易平台的要求很高，引起一些业内人士的批评。但是纽约州金融服务局的努力尝试，为美国其它州以至其它国家监管虚拟货币提供了宝贵的立法经验。尤其是该监管条例把握了消费者权益保护、网络安全标准和反洗钱机制等涉及虚拟货币交易的三个最核心问题，这三个问题恰恰是对过去几年网络虚拟货币风险事件的关键点。因此，这三个核心也将会是中国未来可质参考的宝贵立法资源。

四、中国网络虚拟货币的法治思索

中国网络虚拟货币的法制保障以及对交易机构的监管一直处于真空状态。中国与比特币相关权威文件主要是2013年12月中国人民银行等五部委联合印发的《关于防范比特币风险的通知》。但是，这份文件只是中央部委发布的“通知”，尚非监管条例，它更多反映了当时监管机构对待比特币的态度：明确视比特币作为虚拟商品，要求提供比特币登记、交易等服务的互联网公司切实履行反洗钱等要求，同时禁止第三方支付等机构为比特币交易提供服务，等等。这意味着，中国监管部门将个人合法获得的比特币视为虚拟财产。在近年的实践中，比特币被一些世界知名企业（如微软、乐天等）接受为可用以支付的“货币”，在一些跨境小额支付中，比特币因其便利性也得到欢迎。同时，我们注意到近期央行重要官员发表的文章中，比特币被视为“类数字货币”。

鉴于该领域存在巨大风险，亟需法学家深入研究，提供有价值的立法建议或监管对策。然而，中国法学界对网络虚拟货币的研究刚起步，相关认识或研究存在严重不足。一些冠名为网络虚拟货币的研究，其研究对象实为网络游戏币或促销积分等具有统一发行机构的虚拟财产。最近两年主流法学刊物发表的关于虚拟财产的研究，讨论对象也多局限于网络游戏道具或电子邮箱账户等等。这与去中心化的网络虚拟货币存在本质区别。

而在涉及比特币的专题研究中，则存在不恰当甚至是错误的结论。如有学者认为，任何行为主体可以借助比特币，轻易绕开国家外汇管制，向境外转移资产。但是，在我们近年调研国内一些网络虚拟货币交易机构得知，通过买卖比特币的方式轻易将大额资金转移到国外只是理论上的一种存在。无论是国内还是国外的正规虚拟货币交易平台都对大额交易有一定的限制，一旦行为人交易比特币超过一定额度，国内大部分正规的交易平台通常要求客户提供更多的身份认证（即执行KYC政策）。因此，在实践中通过虚拟货币交易彻底脱离外汇管理等制度，远非易事！因此，在当前，在虚拟货币领域要积累精深的法学研究成果，方能推动中国相关立法与监管。

目前域外立法主要规范的是交易平台，但是，网络虚拟货币相关领域尚有许多法制空白点值得探讨。比如，比特币支付系统和各类比特币钱包的安全标准指引，比特币小额跨境支付是否豁免问题，个人持有网络虚拟货币的私法保护问题等等。在2016年6月底，民法总则草案提请十二届全国人大常委会第二十一次会议审议。在该草案中，将网络虚拟财产作为物权客体。这意味着，以比特币为代表的网络虚拟货币有望将来被纳入正式法律。不过，网络虚拟财产类型多样，各种网络虚拟财产要得到真正的法律规范与法律保护，尚需法学家对之作深入的类型化研究，以及在将来的民法分则、单行法中提供更多的法律规范。涉及针对网络虚拟货币的犯罪（如窃取比特币）、金额的认定，亦需要相应的法律修订。

对此，我们认为，一是法学界有必要对网络虚拟货币深入研究；二是由于网络虚拟货币市场体量的限制，在中央监管部门尚无足够的理由为之出台监管规则的前提下，可以考虑地方政府出台相应地方法规，规范比特币交易机构；在当前，鉴于地方法规的出台尚需时日，可以在诸如中国互联网金融协会等自律组织下设网络虚拟货币委员会，由行业协会率先制定网络虚拟货币交易机构在网络安全、资金存管、虚拟货币存管、反洗钱机制、风险揭示、投资者保护等方面的指引。