强化经营机构适当性管理义务 切实保护投资者合法权益

9月9日，证监会给资本市场上的投资者送上了一份大礼。在当天下午例行召开的证监会新闻发布会上，证监会发布了《证券期货投资者适当性管理办法》（以下简称《办法》）征求意见稿，向社会公开征求意见。从《办法》的具体内容来看，这是一项切实保护投资者合法权益的制度安排。

众所周知，投资者适当性制度是资本市场的一项基础制度。健全投资者适当性制度，严格投资者适当性管理，是落实习近平总书记关于加快形成“融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者权益得到充分保护的股票市场”重要指示精神，以及《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（国发[2014]17号）、《国务院办公厅关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》（国办发[2013]110号）文件部署和“依法监管、从严监管、全面监管”工作要求，进一步完善规章制度和市场服务规则，明确、强化经营机构的适当性管理义务，切实保护投资者合法权益的重要举措。

对于资本市场的发展来说，建立投资者适当性制度是很有必要的。实际上，在境外成熟市场都是非常重视投资者适当性管理的，并且都建立了全面有效的制度机制，取得了良好效果。而之所以要建立投资者适当性制度，是因为证券期货市场是一个有风险的专业化市场，股票、债券、期货、期权等各种产品的功能、特点、复杂程度和风险收益特征千差万别，而广大投资者在专业水平、风险承受能力、风险收益偏好等方面存在很大差异，对金融产品的需求也不尽相同，资本市场的长期稳定发展需要投资者的专业化程度和风险承受能力与产品相匹配。因此，在资本市场发展实践中有必要注重对投资者进行分类管理，“将适当的产品销售给适当的投资者”，防止不当销售产品或提供服务。特别是我国资本市场以中小投资者为主，更需要采取针对性措施来保护投资者特别是中小投资者的权益，引导市场健康、有序发展，建立投资者适当性制度尤显重要。

也正是基于保护投资者特别是中小投资者权益的需要，自2009年以来，证监会陆续在创业板、金融期货、融资融券、股转系统、私募投资基金等市场、产品或业务中建立了投资者适当性制度，起到了积极的效果。但这些制度比较零散，相互独立，未覆盖部分高风险产品，而且提出的要求侧重设置准入的门槛，对经营机构的义务规定不够系统和明确。去年股市异常波动中就暴露出分级基金等部分产品的适当性安排不完善、一些机构对适当性制度执行流于形式等问题，造成部分实际风险承受能力低的投资者参与了较高风险的业务，遭受了损失。正是基于去年股市异常波动所暴露出来的问题，凸显了建立一部完善的证券期货投资者适当性管理办法的重要性。从一定意义上讲，没有健全并有效落实的适当性制度，就不会有成熟的经营机构和投资者，也不会有稳定健康的资本市场。

为了进行投资者适当性管理的需要，《办法》首先是对投资者进行了分类，这是进行投资者适当性管理的基础。比如，《办法》明确将投资者分为普通投资者与专业投资者。并规定普通投资者在信息告知、风险警示、适当性匹配等方面享有特别保护。同时规定普通投资者和专业投资者在一定条件下可以互相转化。比如，金融资产不低于500万元，或者最近3年个人年均收入不低于50万元；同时有2年以上证券、期货、黄金、外汇等投资经历，或者具有2年以上金融产品设计、投资、风险管理等工作经历，或者属于金融机构高级管理人员、获得职业资格认证的从事金融相关业务的注册会计师和律师等这样的自然人，原则上属于专业投资者，但也可以书面告知经营机构选择成为普通投资者，在经营机构同意其转化申请后，经营机构应当对其履行相应的适当性义务。

从《办法》的内容来看，一个很大的亮点就是强化了经营机构适当性管理的义务。这是非常值得肯定的。虽然经营机构与投资者同为资本市场的参与者，但两者的定位和角色迥然不同。经营机构通过提供金融产品和服务获取收益，具有天然的开发更多客户、销售更多产品的冲动。投资者则处于信息不对称的相对弱势地位，在金融产品日益丰富、产品结构日趋复杂、交叉销售日益频繁的当今资本市场，两者的这种差别往往更加明显。投资者适当性制度正是平衡双方利益诉求、约束经营机构短期利益冲动、增强经营机构长期竞争力，同时提升投资者自我保护意识和能力的一剂良方。也正因如此，《办法》在强化经营机构适当性管理义务方面做出了多方面的规定。

《办法》的核心就是要求经营机构对投资者进行科学分类，把“了解客户”、“了解产品”、“客户与产品匹配”、“风险揭示”作为基本的经营原则，不了解客户就卖产品，不把风险讲清楚就卖产品，既背离基本道义，也违反了法律义务，将从自律、监管等各个层面给予相应的处罚。

《办法》规定了经营机构在适当性管理全过程的义务，全面从严规范相关行为。细化从了解投资者、评估产品、适当性匹配、风险警示到持续符合要求等各个环节的具体内容和方式，要求完善内部管理制度，禁止采取鼓励从业人员不适当销售的考核激励措施，突出适当性义务规定的可操作性，避免成为原则性的“口号立法”。《办法》还突出了对于普通投资者的特别保护，向投资者提供有针对性的产品及差别化服务。规定普通投资者在信息告知、风险警示、适当性匹配等方面享有特别保护；经营机构与普通投资者发生纠纷，经营机构不能证明其履行相应义务的，应当依法承担相应法律责任。

不仅如此，为了《办法》能够得以落到实处，避免《办法》成为无约束力的“豆腐立法”和“没有牙齿的立法”，《办法》本着有义务必有追责的原则，制定了与义务规定一一对应的监管措施与行政处罚，突出了对违规机构或个人的监督管理和法律责任。

比如《办法》规定，经营机构应当每半年开展一次适当性自查，形成自查报告。发现问题的，应当及时处理并主动报告住所地中国证监会派出机构。而对于经营机构违反《办法》规定的，中国证监会及其派出机构可以对经营机构及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，采取责令改正、监管谈话、出具警示函、责令参加培训等监督管理措施。

而对于没有履行经营机构义务规定的，将一一对应《证券投资基金法》、《证券公司监督管理条例》、《期货交易管理条例》的相关条款予以处罚。比如，《办法》第四十四条援引了《证券投资基金法》第一百三十五条规定，即“违反本法规定，向合格投资者之外的单位或者个人非公开募集资金或者转让基金份额的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足一百万元的，并处十万元以上一百万元以下罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处三万元以上三十万元以下罚款。”同时，《办法》第四十三条援引了《证券投资基金法》第一百三十七条规定，即“基金销售机构未向投资人充分揭示投资风险并误导其购买与其风险承担能力不相当的基金产品的，处十万元以上三十万元以下罚款；情节严重的，责令其停止基金服务业务。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，撤销基金从业资格，并处三万元以上十万元以下罚款。”

如此一来，《办法》就成了“长了牙齿”的《办法》，这就更有利于对投资者的合法权益进行保护，使《办法》对投资者利益的保护可以落到实处。当然，就处罚条款来看，在涉及到责任人的处罚问题上，有关“并处三万元以上十万元以下罚款”有些偏轻，但这也是现行法律法规框架下，可以作出的最高处罚了。如果在执行的过程中，多采取“顶格处罚”，还是可以让经营机构的有关责任人感觉到疼痛的滋味的。(作者系财经评论员 皮海洲）