林航：反垄断法规则是通行的国际语言

凤凰网财经8月1日讯 2018中国竞争政策论坛在北京举行，本届论坛由国务院与反垄断委员专家咨询组主办、对外经济贸易大学竞争法中心承办，本届论坛荟聚来自全球十余个国家和地区、国际组织的竞争机构代表、法官、学者、企业和律师，将和您一起回顾《反垄断法》十周年的点点滴滴，并展望中国竞争政策的未来。

国家市场监督管理总局反垄断局副处长林航在论坛上表示，反垄断法规则是通行的国际语言，是这种国际化的特性推动十年来反垄断执法国际合作不断巩固、加强、拓展。

林航表示，《反垄断法》实施以来，国内竞争机构和美国、欧盟、加拿大、澳大利亚、南非、印度等多个司法辖区的竞争机构就数十起重大跨国并购案件开展了执法和合作，10年来的合作基础更加稳固、合作层次更加丰富、合作内容更加广泛、合作理念更加务实。

林航认为，在经营者集中审查的国际合作领域，面临的挑战主要体现在三方面：执法倾向性问题、经营者负担及保密信息的使用。

而对于十年执法中形成的经验，林航认为主要包括四个方面：一是双方和区域性的合作是一种现实有效的做法；二是知晓本身就是一种合作；三是鼓励执法机构沟通是减轻申报方负担的有效做法；四是合作机制需要更加深化。

以下为林航发言实录： 

谢谢许教授。女士们、先生们，大家上午好，非常荣幸能够代表市场监管总局发言。今天早上我刚刚读到了总局张局长和专家咨询组张穹组长分别发表在人民日报和法制日报上纪念反垄断法实施十周年的署名文章，回顾了中国十年的反垄断之路，指明了中国新时代竞争的方向和路径。同时也让我对这部法律的实施充满了由衷的敬意，这种敬意是这十年当中我见证我的同事们的焦虑和执着，他们的拼搏和奉献，源自于这部法律的实施所带动的我们今天关注和关心致力于反垄断事业的群体的壮大，源自于这部法律鲜明的国际化特征，我们在工作中和世界如此接近。反垄断法规则本身就是通行的国际语言，恰恰是这种国际化的特性推动十年来反垄断执法国际合作不断巩固、加强、拓展。我们越前进，越感觉到我们的征途是大海。

《反垄断法》实施以来，我们和美国、欧盟、加拿大、澳大利亚、南非、印度等多个司法辖区的竞争机构就数十起重大跨国并购案件开展了执法和合作。一是合作基础更加稳固。我们共与30个司法辖区的竞争机构签署了50个反垄断法国际合作文件，从宣言性质的联合声明或公报等具有实质内容的合作备忘录，到细节规定，相对完善的个案审查合作指引，多种类型的合作文件构成了执法国际合作的基础。反垄断执法合作在合作文件规定的框架内进行，我们也正在对文件内容进行细化，巩固多边合作的成果。

二是合作层次更加丰富。《反垄断法》实施早期，国际交流对于我们而言更多是一个输入的学习过程。我们从我们的国际同行那里得到了很多支持，吸取了很多先进的经验和做法。随着执法经验的逐步积累，我们开始更多地表达我们的关注，分享我们的研究成果和国际同行共同研究分析提出更具有可行性、建设性的解决办法。

三是合作内容更加广泛。由于初期缺少执法经验，经营者集中审查早期我们面临最大的困扰通常是相关市场界定问题，相关市场界定作为经营者集中审查的起点替代性分析的方法、适用场景和思路等等常常成为交流和合作的主要内容。目前我们开展国际合作的内容不仅包括相关市场界定，还涉及竞争评估的方案，损害理论的使用、救济措施的设计。

除了实体交流，我们还对程序问题进行协调，大家可以看到包括百威英国收购南非米乐等多个案件的附条件批准程序和时间，都是各辖区协调的结果。

四是合作理念更加务实。通常情况下竞争机构共同关注的都是全球性的竞争问题，特别是相关市场界定为全球的情况。随着交流和合作的逐步拓展，合作理念从关注全球竞争问题逐步发展到认识国别市场的重大差异，我们在多个基于国别市场的案件中，与其他竞争机构开展了有效合作，做到了既交流全球共同关注，又解决国内竞争问题。

当然，在经营者集中审查的国际合作领域，我们面临更多的是挑战。主要体现在以下三个方面：

首先执法倾向性问题。这一点突出体现在涉及先行矫正问题上。附加限制性条件的规定第14条对买家前置的情况设置了三个条件，这一规定表明我们对先行矫正或买家前置的做法持相对谨慎和保守的做法，我们倾向于给申报方更多的时间和空间。作为就地措施的保障措施，这种做法固然能够更彻底的消除竞争问题，但是同样可能带来审查终止、延长或者成本增加等问题。而美国和欧盟的同行在倾向性上和我们似乎有所差异，当然这里我们的同行更有发言权。

有关的数据显示美国联邦委员会要求买家前置的案件比例峰值达到60%左右，这主要是为当事人创造更大的动力完全资产剥离。由于国别市场竞争状况的极大的差异，这种执法倾向性上的差别就可能造成买家前置的情况下中国对前置的买家存在疑虑，有可能增加大幅度申报的不确定性。

其次是经营者的负担。导致直接的结果是竞争关注的差异，从而引起在就地措施设计上重大差别。大家应该可以注意到，在附加限制性条件的案件当中，有相当一部分是行为性救济措施，这和欧盟和美国大多采取结构性救济的方法不同，事实的另一面是结构性救济是相对不你逆的刚性执法，对市场和经营者造成的影响是不可挽留的的。行为性救济柔性强，可以在实践中逐步调整修正，也赋予了经营者更大的空间。在某种程度上说更适宜中国国情和市场竞争状况环境复杂的需要。在国际合作中两类救济措施的承担主体范围有重合又有差异，这可能会大幅度增加经营者负担，如何协调和优化，是摆在我们面前的问题。

三是保密信息的使用。我们知道，反垄断执法机构在经营者集中案件审查过程中所收集到的相当一部分信息具有商业的敏感性，这些信息在进行国际执法合作交换时是一项非常具有技巧性的手段。从各国双边协定看，并没有将这些信息规定为强制性的义务。主要解决的问题是当这些证据或者信息属于国内法规定，属于保密信息的时候，提供这些信息或证据的请求是否具有一定的约束力以及如何处理协议以及国内法之间的适用关系。因此通常的做法是在协议当中规定一方提供的证据和信息必须是在自愿基础上，任何一方都不应该被强制要求提供保密信息。但是信息交换是经营者集中审查国际合作领域的重要前提，问题在于保密现在信息的范围有多大，使用的范围有多少限制，如何区分商贸方提供的信息和机构提供的信息，如何在信息的保密和信息共享之间寻求平衡。这都是我们面临的重要挑战。

基于面临的挑战，我们在十年执法过程中形成了有益的经验，主要包括四个方面。一是双方和区域性的合作是一种现实有效的做法，尤其是基于双边备忘录形成的执法合作在执法实践当中以大范围的左边合作发挥了更多的实际作用。由于协调范围小，两国市场更具有合理性，消除冲突的障碍小，合作更容易达成更广范围的现实。

二是知晓本身就是一种合作。经营者集中审查的国际合作备忘录当中通常有关于通知的规定，双方竞争机构相互交换信息，涉及重大交易，用好此类情况是我们的义务。很多情况下不需要主动协调，更容易让执法机构获得主动提示，避免主动行动和协调立场。

三是鼓励执法机构沟通是减轻申报方负担的有效做法。执法机构的沟通通常有利于避免重复工作提供信息，尽快确认相关市场和竞争评估等复杂环节，验证数据真实性和判断行为合理性，提高审查效率。还有利于避免执法机构作出相互冲突的决定，增加申报方负担，因此在程序推动、全球申报时间设计安排上，需要根据执法机构的倾向和国别差异做好安排，积极配合，这样有利于经营者减轻负担，也有利于缩短执法机构的审查时间。

四是合作机制需要更加深化。以往的合作实践表明，合作机制越健全，合作内容越丰富，合作规定细节越完善，越有利于执法工作的深入开展，这也是我们未来的工作方向。将来与各位同行一道，推动建立层次丰富、渠道多元、方式灵活、细节完善、领域拓展交流合作体系，共同维护市场公平竞争，提高反垄断执法水平。谢谢！