从“鬼城指数”到“紧凑指数”

谢良兵/文五年前，标准排名城市研究院推出“鬼城指数”排行榜，引起了广泛关注，“鬼城指数”概念及榜单还被吸纳到2015年出版的《中国新城新区发展报告》中。

之所以推出这一概念，源于当时海内外媒体比较关注中国大陆扩城运动中存在的“鬼城”、“空城”现象，其中郑州郑东新区、昆明呈贡新区、天津滨海新区于家堡等均出现在媒体报道的“鬼城”行列之中。专业常识告诉我们，这些城市的新城新区应该不会成为“鬼城”。

如何更科学地衡量一座城市是否有成为“鬼城”“空城”的隐忧？我们想到了国家住建部关于城市规划人口密度的一个标准，即1平方公里建成区面积容纳1万人的标准。我们认为，这个角度相比之前媒体的研究方法更直观，也更宏观，更能从一个城市的长期发展规律来看问题。

在《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中，提到新型城镇化主要指标之一是“人均城市建设用地（平方米）≤100”。同时，《城市用地分类与规划建设用地标准》有过规定，人均城市建设用地标准为65.0-115.0平方米，新建城市为85.1-105.0平方米。

这个标准要比新型城镇化指标更为宽松一些，说明国家层面已经更注重土地集约化。仇保兴在国家住建部副部长任内曾呼吁，中国人口众多，必须选择紧凑型城镇的发展模式，坚持每1平方公里建成区1万人口的占用地标准，也就是人均城市建设用地100平方米。

事实上，各个城市的城市规划，基本上都是按照1平方公里建成区1万人的标准来做的。

我们的“鬼城指数”用的是城区常住人口（因这一数据各地并未公开，我们用的是城区户籍人口+城区暂住人口）与建成区面积的比值来，单位是万人/平方公里，我们最终选取的合理比值为新型城镇化里的指标“人均城市建设用地（平方米）≤100”，也就是1。

基于此标准，我们将比值0.5设定为红线，0.5换算成《城市用地分类与规划建设用地标准》中的标准，人均城市建设用地就是200平方米，这个数字几乎二倍于新型城镇化的指标了。低于这一比值的城市，通常会被我们认为是有成为“鬼城”和“空城”隐患的。

按照这样的标准，前述的郑州郑东新区、昆明呈贡新区、天津于家堡等新城新区都不可能成为“鬼城”，短暂的“空城”现象属于发展中的正常现象。结果也验证了我们的这一判断，五年过去了，再去这些新城新区看，虽不至于人满为患，但早已没有“鬼城”的迹象。

然而，在这一轮的扩城运动当中，依然有很多城市的比值低于0.5，我们的数据统计显示这样的城市在50座左右。五年当中，我们一直在跟踪这些城市的数据变化。从总体而言，全国扩城运动速度开始放缓，但对于这些比重低的城市而言，人口与产业的缺失现象却依然很严重。

这一次，我们与经济观察报城市与政府事务研究院联合推出了城市“紧凑指数”排行榜，其计算标准与五年前的“鬼城指数”一样，之所以采用“紧凑指数”这一更为中性的概念，是因为“鬼城”概念更偏向结果性导向，主观性更强，而紧凑型城市则是中国城市的未来发展趋势。

紧凑城市是针对城市无序蔓延发展而提出来的城市可持续发展理念。北京大学国发院教授周其仁认为，中国城市化出路是建设紧凑型城市。主张人们居住在更靠近工作地点和日常生活所必须的服务设施的地方，这是一种基于土地资源高效利用和城市精致发展的新思维。

与纽约、东京、台北、香港等城市相比，中国大陆城市的“紧凑指数”普遍偏低，即便是比值最高的上海也仅为2.42，不到前述国际城市的一半。同时，我们的数据统计发现，636个样本城市中，比重大于等于1的城市仅为99个，比例为15%。大部分的中国城市属于不紧凑型的。

不紧凑型城市最直接的表象是中国城市规划采取的是“以车为中心”，不断拉大框架，东拓西进、北扩南移等，尤其是道路呈现国际上罕见的宽阔。国际上的大都市普遍采取街区制的“以人为中心”的规划，这也是周其仁提倡的紧凑型城市应该是格子化城市形态的重要原因。

已经形成的这些不紧凑型城市，其最大的隐忧在于人口增长的缓慢以及产业的空心化。解决这些问题的方法有很多，比如国家层面开始提倡紧凑型的“街区制”规划，目前在个别城市——例如成都，正在实践。

而破除隐忧的根本，是地方政府如何控制那颗盲目扩城的心。

（作者为标准排名城市研究院院长）