高层点题,都市圈一体化之路还有多远?

高层点题,都市圈一体化之路还有多远?

2020年7月30日,中央政治局召开会议,在城镇化领域首次明确提出,要以新型城镇化带动投资和消费需求,推动城市群、都市圈一体化体制机制创新。目前,都市圈一体化发展仍然是中国城镇化进程中的薄弱环节,体制机制创新将是破局行政分割化、将区域协同发展落到实处的一个重要抓手。

中国都市圈一体化发展的现状如何?都市圈一体化发展还存在哪些瓶颈和短板?针对这些核心议题,大七环都市圈智库与北京大学政府管理学院都市圈课题组共同研究,发布《都市圈一体化发展评价报告》,针对中国主要都市圈的一体化发展水平进行了系统测度,深入探讨了阻碍都市圈一体化发展的体制机制障碍,为破局都市圈一体化提供了一些具备参考价值的行动方向。

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八大协同,都市圈的一体化蓝图

都市圈不是城市的简单叠加,而是一个区域与区域唇齿相依、相互促进的有机整体,但由于行政区划等外在因素的制约,导致都市圈内部区域与区域之间的协同发展到一定阶段后,就会受到极大的束缚。

通过总结梳理官方文件和业界研究成果,我们研究认为支撑都市圈一体化发展需具备八大重点领域的协同,具体包括:交通设施协同、统一市场建设、产业分工协作、协同创新合作、公共服务协同、城乡融合协同、生态环境协同和统筹协调发展。

交通设施协同为都市圈区域内的要素流通和贸易往来提供了基础,而统一市场建设能够充分有效发挥市场机制在区域资源的配置中的核心作用,产业分工和协同创新是都市圈一体化发展的核心动力机制,公共服务协同则成为区域一体化发展的目标,城乡融合和生态环境协同则为区域整体福利改善的重要表现,政府在区域统筹规划上的指导则为都市圈一体化发展提供了保障。

从八大核心环节的逻辑关系来看,在都市圈孕育初期,主要以改善交通运输条件为主,加速都市圈要素资源集聚和流动。随着区域分工合作的逐步建立,区际开始呈现空间整合与功能分工,市场机制、产业分工和协同创新则成为区域有序参与竞合关系的核心机制。而当都市圈进行了网络化阶段,都市圈一体化发展的深化领域开始逐步重点关注区域公共服务的均衡性、生态环境的共保共治、城乡的融合发展。

图1.都市圈一体化发展的八大特征

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三种类型,都市圈也分一二三线

针对上述八大评测维度,结合当前都市圈发展现状、已有的相关研究以及理论分析框架,遵循科学性和可操作性相结合的原则,分别选取了宏观经济统计指标和基于大数据的识别数据,经标准化得分测算,以此刻画不同都市圈在八大维度的一体化发展特征。由于中国都市圈发展水平差异,本研究针对处于不同发展阶段的都市圈进行了分类刻画。

功能外向成熟型都市圈

在成熟型都市圈中,上海都市圈在交通设施协同、统一市场建设等八个分项指标中均得分较高且总体均衡,都市圈一体化发展水平位居全国第一位。深圳都市圈和广州都市圈的一体化发展水平总体得分分别位于第二和第三位,相比于上海都市圈,两者在生态环境协同度和协同创新合作水平上存在一定短板。北京都市圈则在该类型都市圈中排名最后,其产业分工、统筹协调发展和城乡融合发展的水平较好,但是区域协同创新能力不足,且生态环境和公共服务协同中,核心城市和外围城市差距较大,“环北京贫困带”的说法就是一个典型例证。

图2 功能外向成熟型都市圈一体化发展水平比较

区域赶超发展型都市圈

在发展型都市圈中,整体而言所有都市圈的一体化发展水平得分差距不大,其中厦门都市圈、杭州都市圈、青岛都市圈的排名较前,分别处于该类型都市圈的前三位,而济南都市圈和郑州都市圈排名最后。从分项指标来看,该类型都市圈中的交通设施协同和协同创新能力整体得分偏低,成为制约该类型都市圈向更高质量发展进阶的重要阻碍。除此之外,该类型都市圈在产业分工协作、城乡融合发展、统筹协调发展等领域发展较好。

图3.区域赶超发展型都市圈一体化发展水平比较

内陆经济势能孕育型都市圈

在内陆经济势能孕育型都市圈中,贵阳都市圈和沈阳都市圈的一体化发展水平相对较好,而昆明都市圈的排名最为靠后。从分项指标来看,协同创新合作依然是八大支撑领域得分最低的一项,其次是统一市场建设,这说明在该类型都市圈中市场机制在资源配置的作用为有效发挥,影响了区域创新绩效和空间功能分工。而产业分工协作和生态环境协同度上表现向对较好。

图4.内陆经济势能孕育型都市圈一体化发展水平比较

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机制创新,都市圈一体化“硬核”

根据研究报告,仅上海都市圈在一体化发展上处于较高水平,其他都市圈在一体化发展各维度上均存在短板。目前掣肘中国都市圈一体化发展的一个核心障碍正是中国目前行政分割化的地方管理体制。主要表现为:

第一,缺少高位统筹机制对都市圈一体化发展做出整体规划。

都市圈条块分割的行政体制和森严的行政区划增加了跨界协同的难度。为实现都市圈一体化发展,需要打破行政壁垒,建立一个超脱于各子系统之上的高位统筹机制,对都市圈一体化发展的共同事宜进行统一调度和规划;

第二,成本收益不匹配使得都市圈一体化发展缺少合作动力。

利益不对称是造成区域合作风险的主要原因。由于资源禀赋、发展水平、环境条件等的不同,都市圈各子系统(包括各行政区、各行业、各组织)从都市圈一体化发展中获得的收益和付出的成本可能不同,甚至可能出现利益单向流动的情况。在利益调整机制尚未完善的情况下,成本与收益的不对等将削弱各子系统参与都市圈一体化发展的积极性;

第三,对话协商机制不完善致使都市圈子系统间合作不畅。

当前,都市圈各子系统之间主要通过定期或不定期召开联席会议等方式,就都市圈一体化发展的相关问题进行沟通与协商。这种对话协商机制的缺陷在于:一方面,由于这种对话协商机制多为非正式的、松散的,这就使得参与协商的多方主体难以就重大利益问题达成合意,难以保证协商结果能够被有效落实;其次,这种对话协商机制多为非常态化的,这就使得各子系统间的沟通不甚顺畅,无法保证对问题进行及时有效处理。

本研究认为应该着重从三个方面加强一体化体制机制创新。

首先,建立高位统筹机制。为加强对都市圈一体化发展共同事宜的规划与协调,可以建立一个跨区域的长效统筹机构。通过都市圈各区域让渡部分权力,使该跨区域统筹机构能够为都市圈一体化发展制定整体规划,并能够对都市圈不同区域间可能出现的矛盾进行调节。例如,纽约都市圈建立有包括纽约区域规划协会等在内的26个跨区域管理机构,这些机构负责为纽约都市圈的发展制定长远目标和整体战略,有利于增强纽约都市圈协同发展的稳定性和可持续性。

其次,构建利益平衡机制。为提高都市圈各子系统参与合作的积极性,需要构建制度化的利益平衡机制,通过合作过程的利益协调和合作结局的利益补偿,实现区域合作公平与效率的双赢。提倡通过市场协调、政府协调、社会协调和法律协调方式,调解都市圈一体化过程中存在的利益矛盾与冲突。日本首都圈正是通过建立利益补偿、利益分享和利益分配等利益调整机制,促成了互惠性偏好与区域合作的形成。

再次,畅通对话协商机制。为促进都市圈各子系统之间的沟通与交流,应当建立制度化和常态化的对话协商机制,邀请多元主体(包括政府、市场、社会组织等)共同参与,就都市圈一体化发展面临的问题进行充分讨论和洽谈,最终形成有效的协商结果。同时,可以利用现代信息技术,为都市圈对话协商机制的建立提供便利。例如,德国柏林-勃兰登堡首都都市区在联邦、联邦州、地方政府等层级建立了多种联合对话机制,例如邻里论坛。邻里论坛虽然属于非官方组织,但已经形成了规范化的运作体系,论坛对组织原则、组织传统、参与主体、解决实际问题的方式等都有详细规定。