杨志勇：如何理解初次分配、再分配以及三次分配的关系

经济观察报 记者 杜涛 初次分配、再分配、三次分配之间是什么关系？会依托什么工具使得收入分配更加科学合理？财税政策将会有哪些改变？

8月17日召开的中央财经委员会第十次会议指出，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性，扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入，合理调节高收入，取缔非法收入，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构，促进社会公平正义，促进人的全面发展，使全体人民朝着共同富裕目标扎实迈进。

会议强调，要促进基本公共服务均等化，加大普惠性人力资本投入，完善养老和医疗保障体系、兜底救助体系、住房供应和保障体系。要加强对高收入的规范和调节，依法保护合法收入，合理调节过高收入，鼓励高收入人群和企业更多回报社会。要清理规范不合理收入，整顿收入分配秩序，坚决取缔非法收入。

对此，9月2日，经济观察报记者就上述问题专访了中国社科院财经战略研究院副院长、中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇。他认为，调节收入差距，让收入分配更加合理，促进社会公平正义，更需要个人理念的变化，因此需要“第三次收入分配”。

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经济观察报：如何理解构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排？

杨志勇：初次分配、再分配以及三次分配属于收入分配体系，这三个层次分配地位不一样，初次分配是最基础、最基本的，重在提高效率，让劳动和各种要素得到对应的报酬，初次分配主要是市场机制分配，所产生的问题要通过再分配来解决。但是，初次收入分配公平至关重要。如果初次分配严重不公，那么收入再分配政策往往也不能奏效。

再分配的方式有税收、社会保障、转移支付（政府对家庭和个人的补助）等，政府通过改善公共服务，也能促进再分配的公平。教育、医疗、住房、养老等领域的公共服务改善，可以增加个人（家庭）的可支配收入。而第三次分配是补充性的，不是主导地位，慈善性捐赠就是第三次分配的重要方式。

初次分配是基础性的，也是最关键的，初次分配若是存在一些问题，比如会有一些行业发展带来的问题，例如行政性垄断，同样的资本和劳动获得的收入不一，通过竞争以外的因素带来的高收入，都需要在初次分配领域进行改革。让市场在资源配置中起决定性的作用，这样再分配的任务就会轻松一些。从政府的角度，再分配就是通过政府收入和支出来改变分配格局。税收是政府收入的主要形式。在再分配领域，通过个人所得税的累进税率、专项扣除、专项附加扣除等规定来促进收入公平。同时，我们又要关注全球情况，一方面，全球越来越强调收入分配格局；另一方面，为了吸引高端人才，国际竞争要求高的边际税率下调，在这里需要进行权衡取舍，找到平衡点。

当前税收制度要更加注意提高直接税收入比重，让直接税在调节个人收入和财产差距中发挥作用。社会保障制度还需要进一步完善，让养老、就业、医疗等都有更充分的保障，从而增加居民可支配收入。

在当前各项再分配政策中，特别重要的是社会保障和公共服务，财政应充分发挥兜底功能，提供与经济社会发展水平相称的公共服务。比如教育公平，要让每个孩子在同一个起跑线上，给愿意努力的人提供同等的机会，要强调政府在基本公共服务中的保障作用，如在义务教育和基本医疗等方面，政府要发挥更大作用。

三次分配起补充作用。解决温饱问题，脱贫攻坚取得全面胜利之后，居民个人和企业所拥有的财富越来越多，整个社会的三次分配有了一定经济基础。社会对于先富起来的个人和企业的贡献存有内在需求，个人和企业也有为社会作更多贡献的意愿。

对于第三次分配，国家应该创造相应的条件，通过进一步完善相关政策来鼓励慈善事业，鼓励慈善和公益捐赠主体，对于非营利性组织、公益性基金会，取鼓励政策，对捐赠者实施有效的税收优惠政策，对需要鼓励的非营利性组织实行有利于它们发展的税收优惠政策。

需要注意的是，第三次分配是自愿的，但只要做好，社会就会形成公益事业的良好氛围，共同富裕的目标就更容易实现。调节收入差距，让收入分配更加合理，促进社会公平正义，更需要个人理念的变化。个人对收入，对财富理念的变化，更容易带来更有效的“第三次收入分配”。

经济观察报：财经委会议提到对高收入的规范和调节，如何规范？调节会有哪些工具？

杨志勇：从税收来说，个人所得税的累进税制自身对高收入就有调节作用，无论是什么样的初次收入分配结果，都需要有再分配政策加以应对。个人所得税经常被视为调节收入分配差距的重要公共政策工具。规范应该是针对非市场机制所形成的的不合理的高收入进行规范。纯粹是市场机制决定的高收入，需要的不是规范，而只是调节。调节高收入的工具主要是税收，调节中要注意国家之间面临税收竞争，要平衡调节公平与吸引人才之间的关系。

经济观察报：财经委会议提到清理规范不合理收入，如何理解不合理收入的定义？

杨志勇：不合理的高收入，是指不是市场决定也不体现个人能力的高收入，比如靠行政性垄断获得高收入。凭自己的能力和公平竞争所获得的收入是合理收入。

经济观察报：整顿收入分配秩序，意味着哪些改变？与按劳分配为主分配格局是否有大的变化？秩序的改变主要是指哪些内容？

杨志勇：整顿并不意味着以按劳分配为主的分配格局的变化，需要改变的只是一些凭借资源和垄断地位获得的收入。付出一样的努力，由于所在行业不同，由于行政性资源不同所带来的的收入差别，需要改变。收入分配格局改变是要形成更加合理的初次分配格局。在此基础上，再对收入分配格局按照社会诉求作相应调整。收入分配秩序改变，主要是改变过去不太合理的收入分配秩序，合理的仍然要保留，当然侧重点会有所调整，过去更多强调效率，现在需要多强调公平，特别是机会公平。现代社会日趋复杂，需要区分不同的收入群体，选择有针对性的方案，收入分配政策才可能取得成功。对于现实中的低收入群体、中等收入群体和高收入群体，应有不同的收入分配政策方案。

当前收入分配格局的形成原因是多方面的，有资本、劳动力、土地初始要素资源差异因素，也有垄断和腐败因素。垄断和腐败因素，应更多地通过反垄断政策和制度建设来解决。

其中，中等收入群体需要予以特别关注。收入分配政策要求扩大中等收入群体的规模。从国际经验来看，中等收入群体在人群中占比越高，社会就越稳定。这就是所谓低收入和高收入人数少、中间收入者多的“橄榄型社会”。“橄榄型社会”建设是社会稳定的需要。收入分配政策应该对这一收入群体积极鼓励。

经济观察报：公共服务均等化提出多年，但是很多公共服务均等化的改革受困于户籍问题，在户籍改革没有大的变动情况下，是否能够有效公平的推动？

杨志勇：户籍改革是个大问题，需要依靠全面深化改革来推动，比如在哪里参加高考就会涉及户籍所在地和实际居住地居民之间的不少冲突，从根本上需要户籍改革的推进。近几年来，根据常住人口所需提供相关公共服务的改革不少，但是和人民的期盼还有很大差距。公共服务均等化要做得更好，户籍改革还需要加快，否则非户籍人口和户籍人口之间公共服务的差别要拉平还会有障碍。户籍改革的推动需要全面深化改革，要有超常规的举动，仅仅扩大财政支出，还不能解决根本问题。