张京祥：正确认识人口变化，积极应对城市收缩

3月15日中国城市百人论坛2022冬春论坛举行，论坛主题是“城市化与人口流失：挑战与应对”，本次论坛以网络连线与现场发言相结合的形式举办，凤凰网财经全程图文报道。

南京大学空间规划研究中心主任、教授张京祥发表了题为《正确认识人口变化，积极应对城市收缩》的演讲。张京祥表示，我国的城镇化进程还没有完成，要在全国范围内实施人、地、福利统筹对应政策，塑造弹性的城市空间结构。

以下为演讲实录：

呼应今天论坛的主题，我想谈谈对中国城市人口变化、城市收缩的几点认识：

第一，如何看待中国人口增量趋缓与空间再分布的现象。

第二，如何看待中国特色的城市收缩。

第三，中国应对城市收缩的基本策略。

一、如何看待中国人口增量趋缓与空间再分布的现象

从1980年代初开始，我们国家实施严格的计划生育政策，就注定了终会有一天迎来人口总量减少的拐点。但是，这个拐点来得如此之快，甚至超出了我们的预期：2021年全国人口增量只有48万，对于14亿人口的庞大基数而言，这个增量近乎是“零增长”。当年采取严格的计划生育政策，是因为当时中国基本完全处于一个内循环体系之中，而内循环体系能够获取的发展资本、供给的产品与服务都是极其有限的。因此，当时庞大的人口总量更多被看作是负担，是对资源环境、产品与服务供给的巨大压力。经过40多年的改革开放，中国已深度融入全球贸易分工体系、参与全球经济大循环，在全球开放的经济体系中，人口更多被视为一个国家经济增长的重要动力与资源。

对于人口总量减少和空间再分布的现象，我认为这两者之间需要做一个区分，不能混为一谈。

首先，我们看看人口总量的问题。当前中国人口面临着关键的挑战：一是人口增量不能急剧减少，二是人口结构不能快速地退化。从七普统计数据看，全国14亿人口的总量绝对值还是非常大的，但是新增人口已经明显趋缓，我们最担心的是人口增量断崖式减少，现在这个现象已经出现了。另外就是人口结构方面的问题，出现了未富先老、劳动力人口迅速减少、生育意愿快速下降等一系列现象，这个比单纯人口总量方面的挑战还要更严峻、影响更深远。

其次，看看人口的空间再分部问题。我们常说一个地区的人口在流失，但首先要界定清楚我们谈论、研究的空间尺度是什么？在某个地域单元内看到人口在绝对减少，但如果放大到一个更大的区域，它可能是人口的空间再分布现象。比如说一些乡村、小城镇、县城人口数量在减少，但是在整个市域、都市圈范围内，这些减少的人口相当一部分是集聚到了中心城区或中心城市，这样的人口空间再分布有其合理性，不能被简单视为消极现象。人口在空间上的流动、再分布，是个体理性选择下的结果，是每个人为了追求更高收入、更好生活的“以足投票”，是人的空间迁徙自由；同时，人口的空间再分布也符合整个国家的总体理性需求。我们国家基于资源环境格局而实施的主体功能区战略，就是希望通过人口、发展资源的优化配置，从而在全国国土空间上实现有增有减的“非均衡格局”。

二、如何看待中国特色的城市收缩

城市收缩这个话题是近些年才被国内学界、社会关注的，但是作为城市发展的周期性规律，它很早就被揭示出来了。1930年代沙里宁出版的《城市：它的发展、衰败与未来》一书中就讲到：城市生命是有周期的，既有繁荣的时候，也有衰败的阶段，当然每个城市都想努力进入新一轮的发展周期。因此，城市的衰败、收缩是城市发展周期中的一种规律性现象，只是我们城市过去几十年的高速增长，让我们一下子很难接受城市收缩甚至衰败的现实。

近年来国内许多学者的研究揭示，东北地区、中西部一些欠发达城市、资源枯竭性城市的人口都在收缩，即使一些特大城市内的局部片区也出现了收缩，一些新城新区成为了“鬼城”“鬼区”，都市圈、城市群的“空隙地区”也在收缩，还有广大的小城镇与乡村也在收缩……随着中国经济高速增长时代的过去，在城市之间、城市内部以及城市与乡村之间都已经出现了不同程度的增长分化，我们可以判断，中国不少城市已经出现了收缩，甚至一些出现了全面或局部的衰退。但需要说明的是，中国的城市收缩既具有普遍性，也具有多元性和复杂性。

“城市收缩”经常是被与“城市衰退”放在一起谈论，其实两者之间既有联系，也有明显的区别。“城市衰退”是一个明显具有贬义色彩的概念，是任何城市都不愿面对的一种糟糕结果。但是“城市收缩”这个词更偏重于中性色彩，重在描述城市的人口或空间减少现象，这种人口、空间的减少有可能是被动的过程，但也有可能是一种主动的选择。

“城市收缩”这个现象是西方社会提出来的，中国国情与西方国家有很大的不同，因此城市收缩的现象、机制方面也有诸多不同。西方国家的城市收缩普遍是在城镇化基本完成、经济增长基本停滞的背景下开始出现的，如今中国仍是世界上增长最快的经济体之一，但是城市整体或者局部收缩的现象已经同步出现了。另外，中国独特的体制环境包括土地财政体制、城乡二元体制等，导致了城市人口流失与空间扩张是并存的，城市收缩和规划膨胀也是并存的，现实中出现了很多悖论和矛盾的现象，这些现象的出现与我们独特的体制环境是密切相关的。

因此，看待、研究中国的城市收缩需要更加多元、精准的分类，不能把西方城市收缩简单套用过来。在以前的研究中，我曾经提出中国的城市收缩至少可以分成三种类型：（1）趋势型的收缩；（2）透支型的收缩；（3）调整型的收缩。

所谓趋势型收缩，其作用机理与西方城市是一致的——由于产业结构退化、生产力格局变化等原因，一些城市进入了收缩区间，实际上就是城市衰退。这种趋势型衰退一般是难以根本扭转的，城市发展处于一个长期的下行区间。

所谓透支型收缩，指的是早些年一些城市不合理地铺摊子、拉框架，但是城市的功能发育和人口聚集跟不上，导致增长缓慢，甚至出现了“鬼城”、“鬼区”现象。如果将来城市发展条件不足、应对不当，这种透支型收缩有可能变成一种趋势型的收缩；但如果城市能获得好的发展机会、运营有方、策略得当，它还是可以实现再增长的。可以说，透支型收缩是一种阶段性的收缩。

所谓调整型收缩，是指一些城市主动采取策略去疏解功能、收缩人口、收缩空间，以减缓城市病、提高城市品质。例如，近年来北京、上海等城市采取的减量规划，通过新城来疏解人口与功能，就是这样一种主动性的调整。这些城市从表象上看出现了“收缩”，但本质上并非“衰退”，而是城市为了追求更好发展的一种主动应对策略。

进一步分析中国城市收缩的生成机制，主要有三个方面：（1）城市生命周期规律的作用；（2）资本与市场行为的作用；（3）城市政府的意志和干预行为的作用。这些因素共同造成了中国城市收缩的复杂机制和多元化现象，例如透支型收缩、调整型收缩就是中国特定国情下的产物，在西方国家的城市收缩中很少见到。

三、中国应对城市收缩的基本策略

我们应对城市收缩也有一些比较优势，主要包括：

1、应对得当的城市收缩可以带来一些转型发展的新契机。例如，前些年深圳、东莞积极采取“腾笼换鸟”的收缩，给这些城市带来了新一轮发展的显著升级。

2、城市发展整体还保持着较大的潜力。从全球来看，目前中国的经济增长还处于一个相对较快的区间，城镇化进程尚未完成，许多城市总体上还有较强劲的发展动力。

3、政府主动有效的干预能力。这与我们的体制优势密切相关，中国政府掌控行政、土地、金融、税收等资源的能力是非常强的，使得中国城市政府可以集中力量、统筹应对城市收缩。

在应对城市收缩的策略方面，西方国家的一些做法值得我们借鉴，此外，我们还可以采取一些更有特色和针对性的策略。

第一，要在城市发展价值取向上实现根本的转型。要从急功近利的“增长主义”转向高质量、可持续发展观。

第二，匹配人口的空间再分布现象，在更大范围内实施人-地-福利统筹对应的策略。将土地、公共设施等发展要素集中向增长型地区投放，而对于人口减少的地区，则要因地制宜采取“减量规划”来促进其转型，加大生态修复的力度。

第三，塑造弹性、可收缩的城市空间结构。提高国土空间规划、城市规划的方法与技术，以更有弹性的空间结构来应对未来城市的不确定性和收缩要求。

第四，通过城市更新、城市双修等来主动应对城市收缩。城市更新、城市双修等行动不仅仅是提升城市品质的问题，也是应对城市收缩的一种主动策略。

第五，面向可持续运营的城市规划建设。城市规划建设不能贪大求洋，必须深入考虑未来的运营模式、价值实现的路径，面向城镇化2.0时代，不断提高城市的自我生长与循环升级能力。