倪鹏飞：超前应对城市人口流出、住房过剩与债务攀升

中国城市百人论坛2022冬春论坛于近期在京举行，论坛主题为“城市化与人口流失：挑战与应对”，本次论坛由中国城市百人论坛和中国社会科学院人口与劳动经济研究所联合举办，采取线上线下相结合的进行主题研讨，凤凰网财经全程图文报道。

中国社科院城市与竞争力研究中心主任、中国城市百人论坛秘书长（执行）倪鹏飞发表了题为《超前应对城市人口流出、住房过剩与债务攀升》的演讲。倪鹏飞表示，我国一些城镇人口正面临着流失或者流出的压力，要建立多形态嵌套的城市体系来应对未来有可能出现的城市收缩的挑战。他建议：顺应经济规律，发展紧凑型城市；调整公共产品的布局，完善县城、城镇等地方的公共服务体系；将人口经济、住房、债务问题一起考虑，统筹化解城市收缩的风险。

以下为演讲实录：

我简单地介绍一下，关于这个问题，我的三个观点。

超前应对人口流出、住房过剩和债务攀升的问题。刚才对城市收缩的问题，大家的看法不一样。我记得1月底的时候，我们参加有关部委的专家座谈会的时候，大家也提出了不一样的看法。我们的观点，即通过可比的数据反映，城市人口的收缩并不太严重。我记得1月底，在有关部门座谈的时候，请了专门的研究队伍做了这个研究，也是回应了社会的关切。为什么讲这个问题？因为也是有关部门和很多学者都呼吁，或者说提醒人口收缩的问题。正像肖所长说的，如果我们用严格的城区里边的城市人口去核算，它没有混在一起。用市辖区，甚至是用整个城市的这个区域，包括农村的那个区域放在一起的那个规模那么大，（统计不够准确）。我们团队也做了一个研究，从230个样本城市中，按照国际上的标准，识别出有22个收缩的城市，和1月底我们在有关部委的座谈会上的第一个团队的报告有相似之处。但是，我们潜在的城市和区域人口的收缩，可能要会比数据反映的要严重得多，我说的是潜在的。城市人口的流出是未来一个很大的问题。

今天的经济，今天的产业，有可能是明天的人口（的驱动要素），所以我是说潜在的城市和区域的人口收缩比目前数据反映的严重，因此，要引起我们高度的重视。中央现在对这个问题重视，也是专家们呼吁的结果。如果现在不太严重，但是未来可能严重，现在要采取应对的措施，那不是更好吗？

回到这个主题上，我的第一个观点，一些城镇正面临着三重人口流失或者流出的压力。关于人口流失、流出或者是城市收缩的问题，今天大家的观点都不太一样。有的是认为不严重，有的是认为很严重。特别是刚才张京祥教授提出了三种类型的人口流出或者城市收缩的问题。我之前也有关注，我进行了一个思考，我是说要把城市人口流出的问题区分开来，区分它不同的原因。只有把它区分开来，才能够有不同的办法或者是对策。

我现在说的是，就一个人口流出的城市出现，是可能有三重原因、三重力量叠加作用的结果：

第一，经济发展规律的使然。从个体城市来说，它有生命周期，特别是一些资源城市，开发完了可能就不行了。还有一个从整个空间格局上来看，我们在城市化的初期，我叫分散聚集，各地都开展，都是小城镇。90年代，小城镇（的人口）从2000涨到2万，甚至涨到3万，那是分散聚集。过一段时间以后，40-50（万），这一段时间是集中聚集，然后到中等城市、大城市。现在是叫聚中有散。过去我老是强调“散”，现在强调“聚”。一个是全国范围内、大区域范围内的，人口在聚集之中。小尺度的城市群、都市圈是由中心向外扩散的，正是大的“聚”才使得一些区域，比如说东北，一些城市出现了人口的流出。绝对的流出，就是人口的收缩。当然还有其他的原因，从客观规律上来说，对这种人口的收缩，人口的流失，我们应该是顺应它的规律。在国外已经出现了，日本特别明显，日本采取了紧凑型城市的发展战略等等。针对这个问题，我们要顺应规律，积极应对。

第二，公共资源的配置不均衡导致了人口的变化。现在我们是两极分化：一方面是一部分人口在流失；另一方面是很多的大中城市、超大城市，人口在过度聚集的过程中出现了“城市病”。现在是两极分化，县城及以下的地域人口流出，超大城市、大城市人口还在继续聚集着。其中一个非常重要的原因就是公共服务或者叫公共产品的匹配、分布有问题。我们国家有一个特点，整个东亚地区都有这个问题，政府具有很大的公共资源分配决定权，谁的行政级别高，哪个城市行政级别高，哪个城市的行政权力大，优质的公共资源可能就会布局到它那里去。级别越低，公共资源就越少，优质的公共资源就更少，这个是导致中小城市或者是地级以下城市人口大量流失的一个非常重要的原因。它另一个方面也导致了超大城市、大城市的人口过度聚集。

第三，大家有讲，但也不是太多，就是我们发展战略层面的原因。由于我们发展战略导致的人口的变化。大家都知道，2003年土地财政开始以后，我们国家的推动经济发展的模式发生了巨大的变化，过去我们是由工业化推动，沿海地区由于改革开放，经济增长非常快。大家知道，中国是地方竞争特别激烈的，追求增长。1997年我们提出要“保八”，各地都要增长得快。中西部地区特别是北方城市没有实现捷足先登，或也没有条件实现产业的全球对接，发展加工制造业。那他怎么办呢？重点是通过城市化，通过土地开发，大规模的基础设施建设来推动经济的增长，这很难持续，这就导致了今天人口的变化，或一些地区人口的流失，这个趋势还会加强。基于对这个情况的理解，我提出第二个观点，一些城市有可能面临三重挑战，这三重挑战和人口流失还是相互循环，其实不只是这三重挑战：人口流失与产业萎缩、住房过剩、债务攀升这样一个循环，这是为什么我们要重视人口流失或人口收缩的一个原因。

由于这样的循环，可能会使他们这几个方面有相互的负面影响。一些城市人口流失加剧，住房空置在增加。我们已经过了住房饱和的时代，城镇人口平均已经达到39.8%了，实际上现在已经超过40%了。按照小康的目标，我们2020年是35%，提前完成目标，还增加了5个平方米。平均都饱和了，你想是不是一些地区空置会更多，严重地过剩？我一个重要的观点，从空间上来说，中国的住房过剩是有一个“水漫金山”的趋势。所谓“水漫金山”就是从农村到小城市，到中等城市，到大城市，住房过剩逐步实现，先饱和后过剩，并且程度越来越强，规模越来越大。尤其是个别大城市也出现了住房过剩的问题。

关于地方债，这也强调了很多年，中国地方债也是比较大的，隐性加显性的，2018年，简单估算大概59.3万亿。2019年时有所下降，但2020年、2021年，包括我们现在又遇到了疫情，本来杠杆率下降，我想现在是没有下降。反过来，债务更多的是哪些城市呢？显然是人口流出的城市。它们之间有这么一个关系，我们现在要特别关注的是，战略发展、战略安排导致的人口流失问题，另外两个客观规律和公共产品的布局会强化这样的问题。因为战略安排导致人口流失，有这样的恶性循环存在，实际上公共产品布局不合理也是存在着恶性循环。我们只强调战略安排，用城镇化推动发展这个模式，到现在可能会对现在和未来带来一些问题。

我们既然要从城镇化来推动，那就要进行大规模的土地和城镇开发，我们不仅要土地财政还要用土地融资，有土地做抵押，来提前搞大规模开发。与此同时，我们住房用地又实行供给垄断，实行拍卖，这样就使得住房的价格也非常得高，住房开发的量很大，土地开发的量很大，土地的价格也很高，住房的价格也很高。接下来，很显然，政府的债务也很高。按理说政府不应该有债务，政府已经把土地价格已经搞得很高了，不会有债务啊。不是的，他想把城市开发得更大，所以就大规模地用土地抵押，大规模地借钱透支，刚才张京祥教授也说了。房价上升会导致家庭债务是不是也在增加？土地价格、住房价格的上升直接导致实体产业的收缩。

我们的制造业本来是非常好的，是全球的生产、加工制造中心。但近年来，我们的制造业下降过速，快速下滑。快速下滑这个过程，尤其是对人口流出的中小城市，那会带来什么呢？就业机会的减少，收入的下降。这里是两个收入：一是家庭收入下降，家庭的就业机会少了，家庭的工资没有其他（城市）上升得快，至少是放缓，不能说是下降。二是与此同时，财政收入会下降，这样的情况下会导致什么呢？家庭就业机会减少，工资下降，直接导致人口的流失，转过来又会导致进一步的土地、住房和基础设施严重地过剩，并且由于财政收入减少，未来还债的压力更大，会不会导致产业收缩，形成这样的循环呢？

虽然我们现在还没有面临城市绝对地或大规模地收缩，但这个问题一些城市未来有可能发生，所以要引起高度重视。（PPT）这是我们做的一些数据，从人口来看，中心城市、都市圈的城市、城市群的城市，在2003-2008年间，城市新增人口92.22%是在这些区域。非城市群的城市，也就是边远的城市，增量人口仅仅有7.78%。但房地产是恰恰相反的。2002-2017年，非城市群、非都市圈的边远地区、人口流出地区住房销售占了全国30%，增量人口百分之七点多。相反，都市圈城市人口增长百分之九点多，但住房销售面积才70%，这是巨大的错配，也反映出非都市圈或人口流出地区住房空置的严重问题。这是我的一个重要结论。人口在涨，住房销售面积在下降，这是讲都市圈的；都市圈反过来就是非都市圈。

（PPT）这反映收缩城市债务负担率远高于非收缩城市，全国2017年平均的地方政府债务率是311%，非收缩城市是295%，收缩型城市是465%。政府债务负担率，“去杠杆”之后有所减缓，但还是比较高的。

第二个反映的是地方债和城市方面的问题，用的是城市财政自给率。收缩型城市的财政自给率远低于非收缩型城市，这也是用2017年-2018年的数据，也就是说总体而言，收缩型城市全国平均是42%，非收缩型城市的财政自给率是43%-44%，但收缩城市的财政自给率仅略高于31%。所有这些反映出我们的判断，未来这方面的问题，一是收缩型城市规模、范围可能会扩大；二是无论是住房过剩还是地方债的负担，有可能还会进一步地增加。

第三，要采取综合统筹全国全域范围的举措来应对，我们认为，要建立多形态嵌套的城市体系来应对未来有可能出现的城市收缩的挑战；同时也是应对大城市、超大城市过度聚集的问题。这一个政策可以应对两个方面。

总体上，针对客观必然的东西我们要顺应规律，做好善后；对于主观上我们存在的一些问题，要回到尊重规律的轨道上来，要主动改变。

1.顺应发展规律。我们要在收缩中高质量发展，这就是对一些第一个原因（在影响因素中）占比较多的收缩城市或区域（来说的），要学习西方过去一些已经成功的经验，发展紧凑型城市。过去那些基础设施不能用了，要让人口活动、经济活动紧凑一些。但我们要提高它的质量，就是公共产品的质量，基础设施，也包括公共服务，尤其是营商环境。

要创造差异化的公共产品，因为只有创造差异化的公共产品，才有可能支撑差异化的，具有比较优势的产业(前）来。刚才大家的（相关观点）有很多，我们要从增长型的城市（的发展上）有个转变。我是这么想的，城市规模有个转变，从增量转向存量的优化。但对经济问题，我们还是要继续促进经济增长，即使城市在客观上存在收缩，我们也要想尽办法发展它的产业，因为只有发展它的产业，才能够应对紧凑型发展，也能够满足当地留守人口的福利。

2.调整公共产品的布局。除了大城市、特大城市产业疏解以外，我们呼吁在大城市周边的公共服务业也得疏解。实际从市场规律来看，当中心城区，大城市出现人口过度拥挤时，市场本身，无论是家庭还是企业都有向外扩散的动力，因为他出现规模不经济了。但在这时候，优质的公共服务，优质的基础设施不向外扩散，那他就没法向外扩散。所以，我们说疏解人口的同时，更重要的是要把优质的公共服务向外疏解，不仅向周边疏解，而且（向）县城（疏解）。

3.针对刚才说的人口、债务、住房问题，我们建议统筹化解收缩的风险，把人口经济、住房、债务一起来考虑；把流入城市和流出城市联动起来进行考虑。一个特别重要的就是土地指标的问题，现在人口流出问题已经出现大量的过剩，你还给他那么多指标吗？显然就要减少它的指标。减少指标一个很有效的办法，不是无偿减少，而是通过准市场的办法进行有偿地转让。人口流出地区土地指标转出来给流入地区，流入地区又给你一笔转让费，是不是可以缓解或者克服你债务方面攀升的问题。类似土地的，其他方面也可以，比如环境方面的碳交易，还有其他的公共产品都可以采取指标在空间上有偿转让的办法，这对它是很好的缓解。