楼继伟：治理大城市病，应尽可能落实街区制

经济观察网 记者 宋馥李

5月25日，由北京城市副中心党工委管委会、通州区委区政府举办的“2023新区汇——城市新区发展与传播论坛”在北京城市副中心召开。本届论坛以“共促高质量创新发展”为主题，邀请了多位国家级新区代表和知名专家，共同探讨如何主动顺应新区发展的新形势，并分享城市新区的建设经验。

第十三届全国政协常委、外事委员会主任、财政部原部长楼继伟围绕“新区高质量发展”的主题进行主旨发言。

第十三届全国政协常委、外事委员会主任、财政部原部长楼继伟

楼继伟站上演讲席时，先申明自己会“不客气地讲”。他认为，城市高质量发展的基本要求，是要为居民提供房价适宜、生活便利、交通顺畅、安静整洁、就业机会多样、教育医疗服务完善的城市环境，而这是相当不容易的。无论在国内还是国外，大城市都存在房价高企、生活不便、交通拥堵和公共资源不足的大城市病，中国的大城市特别是北上广深，大城市病更为显著，几乎都是“千城一面”的大社区、宽马路。如果以“人口集中和交通拥堵”这两项指标来看，北京的大城市病是最严重的。

北京的大城市病的成因是什么呢？楼继伟在演讲中概括为五大成因。

第一，中国的城市发展模式没有实行街区制；有观点认为，从工业化推进到城市化，必然带来大城市病，这个观点并不成立。中国城市化水平远低于发达国家，但城市病比发达国家严重得多，发达国家城市都为街区制，生活便利、交通顺畅，公共交通特别是轨道交通四面通达，将卫星城和主城区相互连接，使得就业和居住之间的连接更为方便。

第二，城市规划不合理不统一；城市的发展具有统一性，又有差异性，而城市规划作为一个整体，应当高度统一，规划形成后要向社会全面公开，在此基础上授权基层政府执行。现实中由于各级政府利益不一致，如果不适当地下放规划权，会造成规划管制的扭曲。比如说，为周边地区服务的大规模批发市场建设在城市内，就是一个规划不统一的表现。

第三，没有适宜城市发展的税种，例如房地产税；城市政府改善道路交通、人居环境、教育医疗等公共服务，可以使存量地块的价值提升，不断增加房地产税收，实现集约组团式高质量发展的正向激励机制。而中国长期以来只依赖扩大征地的增量土地财政来维持，征地拆迁后土地由城投公司做一级开发，使用权拍卖给房地产商用于连片二级开发，由此获得财政收入，这样运转的结果，就使得封闭式的小区越做越多、越做越大，商业服务业对居民越来越隔绝，道路越来越稀疏、越来越宽，但交通拥堵越来越严重。

第四，城乡二元结构是城乡融合发展的最严重障碍，这也造成了大城市病；城市土地为全民所有，其使用权在用途管制下可以自由交易；农村土地为集体所有，使用权只能在村民集体间转换，户籍也分为城市和农村户口，相互之间转换很困难，城乡的社会保障政策差异也很大。农村土地只有政府征收转为全民所有才可以开发，由于拆迁建设成本越来越高，居住人口不得不向城市中心集中。如今，北京南三环外、北四环、五环外仍有大片的城乡结合部地区得不到合理的开发，城乡二元结构是最重要的原因。

第五个原因，是北京市特殊的原因。北京历史上长期是皇城，四九城内都是皇亲国戚、满汉大臣，住宅多为深宅大院，商业设施极少，且都集中在前门外。民国之后虽有所变化，但基本格局没有变，虽然一些皇族家道衰落后把宅子转卖，但大宅还基本保留着，有一些虽然变成大杂院了，但还是原来的格局，商业设施仍非常稀疏。新中国成立后，北京作为首都，国家机关绝大多数设立在城市中心区，职工宿舍也多是大院，封闭式小区进一步增多，客观上加重了北京的大城市病。北京市要在服务好中央的同时治理大城市病，是其面临的特有的难题。

在分析了北京大城市病的五大成因之后，楼继伟接着提出了三点建议：

其一，尽可能落实街区制；2016年2月，国务院曾专门发布文件，要求新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，还要求已建成的住宅小区和单位大院要逐步放开。这份文件发布后，执行效果并不理想，特别是逐步打开已建成小区这一项。因为很多小区配套建设了高档花园，要让这些花园成为街心花园，为周边居民服务，遇到的阻力很大，居民一般不会同意。所以，可否在城市副中心新建住宅时，积极探索执行街区制，落实这一中央文件的要求。

其二，在城市副中心探索破除城乡二元结构；让农村户籍全部转为城市户籍，差别待遇可做适当统筹，除建设必要的服务设施外，政府不再征地开发，按照组团式街区做出规划调整，在用途管制规范之下，通过市场机制形成城乡融合发展，这项改革试点是一项根本性的探索。

其三，城市基础设施建设要进行成本效益评价；城市建设特别是在数字化转型过程中，不但要考虑投资成本，还要重视运维成本，力争用尽可能少的建设成本和运维成本，提供更好的公共服务。例如，城市地铁有准公益性，收益不可能覆盖投资成本，但应尽可能地覆盖运营成本。城市的郊野公园也要防止建的过多、投资过多，导致运维成本过高，因此要综合考虑成本和效益。

楼继伟还说道，作为一个老财政人，十分专注成本效益评价。城市的发展，要尽可能采用高性能低成本的技术。

本次新区汇论坛，来自雄安新区、天津滨海新区、深圳前海合作区、海南自贸区、重庆两江新区的代表还介绍了各自的建设成就。