刘凯：土地公有制与“中国经济增长之谜”（下）

刘凯/文 一、引言

在《土地公有制与“中国经济增长之谜”（上）》一文中，笔者已经从理论层面论证了土地公有制是导致改革开放以来“中国经济增长之谜”（又称“中国经济增长奇迹”）的重要原因，土地公有制是中国的制度优势，土地私有化不可取。市场经济条件下，中国政府在土地公有制的制度框架下将非农业用地分割为工业用地和商业及住宅用地两个市场并采取不同的定价机制。其中，工业用地低价供给、充足供给，而商业及住宅用地有限供给、其定价由市场决定，商业及住宅用地出让收入成为地方政府收入的重要来源。相比于采取土地私有制的其他发展中国家而言，土地公有制更有利于经济增长和居民福利的核心机理在于两条。一是土地要素容易形成垄断市场，而私人垄断不如政府垄断。在土地公有制下，中国政府长期低价提供工业用地，这对于中国工业部门（包括基础设施建设）的快速发展、对于中国式工业化至关重要。二是基础设施作为公共品对于发展中国家的经济增长具有重要作用，土地租金归政府比归私人部门更有利于基础设施的完善。当土地租金归于私人时，表面上看私人部门好像拥有了更多可用于私人投资的资金，但从一般均衡的宏观视角来看，私人部门只在乎私人投资收益而不会将其资金投资于具有公共品性质的基础设施，结果是基础设施匮乏导致边际成本上升，反而最终会抑制私人投资。在土地私有制下，政府可以通过增加税收来为基础设施融资，但税收具有扭曲性，与土地公有制下土地租金归政府所有的情形相比，会造成很大的效率和福利损失。

以上分析旨在比较当前中国的土地制度安排与资本主义市场经济的土地制度安排，那当前中国的土地制度安排与土地公有制下的最优安排相比又如何呢？中国如何将土地公有制的优势充分发挥出来，以更好地促进经济发展和提升居民福利？大城市的高房价似乎是资本主义市场经济的必然，社会主义市场经济也如此吗？本文将针对这些问题给出答案。

眼下，中国正面临着另一个“经济增长之谜”，即中国的经济增速能否保证2035远景目标和第二个百年目标的实现？中国未来20年能否保持5%—6%的经济增速，还是只有4%甚至3%的潜力？这是在当下缺乏普遍共识的一个谜，也是国外对华不友好势力唱衰中国经济的一个重点。

西方主流经济学界用潜在GDP增速这样一个概念来描绘一个经济体的长期增长趋势，它指的是在各种资源正常地充分利用时该经济体所能实现的经济增长率（由经济规律决定的相对外生的一个变量），而短期内该经济体则围绕着这一趋势波动。将潜在GDP增速这一概念用于分析、预测中国长期增长趋势会面临三大问题。第一，潜在GDP增速理论假定某个经济体处于平衡增长路径（即GDP、消费、投资等宏观变量拥有相同的长期增速）附近，这仅适用于大多数发达经济体，而像中国这样的新兴市场国家处于巨大的变革和转型之中，中国宏观经济的长期趋势不符合平衡增长路径。也就是说，中国经济根本就不在某个相对稳定的增长趋势附近波动，其结构转型所导致的宏观经济变动比平常所谓的经济周期意义下的波动可能还要剧烈。第二，用于估算、预测潜在GDP增速的计量方法有很多种，其各有利弊、估算结果差异也很大，学界对于准确的估算方法缺乏广泛共识。第三，更为重要的是，即使假定每一年中国经济都有一个与之对应的潜在GDP增速，这一增速也是非常内生的、时变性很强的，而不是主流理论所认为的相对稳定的。

因此对于中国来说，即使我们认可“潜在GDP”“潜在GDP增速”这些概念，其具体数值也不是那么“潜在”的、相对稳定的、未来路径几乎不会变的。中国未来GDP的增长潜力与社会主义市场经济体制的改革与完善、经济结构的调整、发展战略及其落实、科技研发投入及其效益都密切相关。值得强调的是，社会主义市场经济体制的改革不单单指传统意义上的市场化改革，还应考虑一系列社会主义制度因素的改革与完善及其所能释放的巨大能量，这样一个维度上的制度变革，是资本主义市场经济所不曾拥有，也不敢想象的。例如本文要讨论的土地制度的改革与完善。

二、中国土地公有制的制度优势并没有完全发挥出来：一个平行宇宙视角

通过构建含有土地制度因素的定量宏观模型并进行数值模拟，我们发现：虽然在过去几十年当中，中国逐步形成的土地供给模式（工业用地低价供给、充足供给，而商业及住宅用地有限供给）对于中国工业化的推进、基础设施的完善、整体经济的增长都发挥了重要积极作用，使得中国相比于其他发展中国家取得了更大的经济成就，但是这一土地供给模式并不是最优的。如果我们能够回到过去、采取最优的土地供给模式，那么相比于现在的中国，在那样一个平行宇宙中的中国，其经济增长会更好、居民福利会更高，也不会形成对“土地财政”的依赖。具体来说，我们有如下主要结论：

1、在那样一个平行宇宙中，最优的土地供给模式是：既低价供给、充足供给工业用地，也低价供给、充足供给商业及住宅用地，以促进GDP和居民福利的进一步提升。

在这样的最优土地供给模式下，相比于现在的中国，平行宇宙中的中国其GDP及居民福利水平将提高约20%左右，而非工业部门（服务业部门）的产值也会大幅提高。也就是说，与平行宇宙中的完美情形相比，现行土地供给模式在长期内扭曲了中国实体经济，商业及住宅用地的有限供给和高地价推高了房价、房租以及商业经营成本，抑制了居民消费能力以及相关服务业的发展，从而抑制了中国经济增长。

2、在那样一个平行宇宙中，扩大商业及住宅用地供给（尤其是一二线城市的）、降低服务业部门的土地要素成本，具体来说可以从以下几个方面促进中国经济更好发展：促进服务业发展、对“土地财政”形成替代、优化投资-消费结构并提升投资效率。

数值模拟结果显示，在平行宇宙中的最优土地供给模式下，相比于现在的中国，非工业部门（服务业部门）的产值将在边际成本下降的推动下提高40%以上。另外，商业及住宅用地价格的下降并不会大幅削弱政府的财政能力，经济增长所带来的税收增加将弥补政府地租收入的下降：政府财政收入增加了13%。也就是说，经济增长所带来的税收增加在宏观层面对“土地财政”可以形成替代，从而能够抑制（现实中国所存在的）地方政府“高杠杆”倾向及相关债务风险。换句话说，从宏观层面来看，依靠高额土地出让金来为基础设施融资的“土地财政”并非必需，扩大商业及住宅用地供给、降低相关土地要素成本虽然会大幅降低土地出让金收入，但其会促进经济增长进而导致其他税收收入增加，从而使得政府总体收入水平上涨。而地方政府债务风险与“土地财政”密切相关，在平行宇宙中地方政府债务风险将会小得多，最优土地供给模式能够降低地方政府对土地出让收入的依赖，从而抑制“以地融资”所造成的地方政府“高杠杆”问题。

另外，相比于现在的中国，平行宇宙中的最优土地供给模式还能够改善总需求结构、抑制低效投资，从而提升经济整体效率。大量研究指出，中国宏观经济的总需求结构在一定程度上是失衡的，投资率偏高而居民部门的消费率偏低，投资—消费结构偏离了最优值。我们的分析进一步支持了这一结论，数值模拟结果表明：扩大商业及住宅用地供给、降低服务业部门的土地要素成本在促进整体经济增长和改善居民福利的同时，居民消费的提升幅度要大于企业投资及基础设施投资的提升幅度。也就是说，现实中国的总需求结构的确是失衡的，而平行宇宙中的最优土地供给模式可以改善总需求结构，使得投资不必增加太多就可以带动消费（进而福利）较大幅度的增长。

三、后工业时代现行土地供给模式对中国经济增长的进一步制约

随着中国逐步进入后工业时代，服务业的重要性上升而工业部门的相对重要性下降。与此同时，中国基础设施也逐步完善。这些重大变化进一步提高了中国进行土地制度完善和土地供给模式变革的紧迫性。具体来说：

1、随着中国工业化进入尾声和工业部门相对缩小，高企的商业及住宅用地成本对中国服务业发展、居民消费以及整体经济效率的抑制作用会愈发明显。

在我们的基准模型中，工业部门和服务业部门的规模之比约为3:2，这是过去二三十年中国第二产业与第三产业增加值之比的平均值。在过去几十年的工业化进程中，工业部门占比很高，非工业部门占比相对较低。随着中国的工业化进入尾声、非工业部门份额不断增大，中国第二产业增加值占比已由1992年近65%趋势性地下降至2023年的约38%。

数值模拟结果显示，随着工业部门比重不断下降，现行土地政策对实体经济的扭曲作用会愈发明显。当工业部门占比由基准模型中的60%下降至40%时，如果现行土地政策不调整，那么GDP和居民福利水平将下降约12%；当工业部门比重进一步降至30%时，GDP水平将下降25%左右。

因此，在工业部门相对规模不断缩小、服务业部门相对规模不断扩大的趋势下，加快调整现行土地政策显得更为必要，而调整的关键就是增大商业及住宅用地供给、降低服务业部门使用土地要素的成本。当工业部门相对比重降为40%时，调整土地政策使其达到最优时GDP反而能够增加12%左右。

2、随着中国基础设施不断完善、基础设施产出弹性下降，高企的商业及住宅用地成本对中国服务业发展和整体经济效率的抑制作用也会愈发明显。

随着中国的基础设施日益完善，在未来一段时间基础设施的产出弹性可能会降低。实际上，一些研究认为中国某些领域、某些地区的基础设施投资已经出现过度投资的状况。当基础设施的产出弹性从基准情形中的0.2降低至0.1时，在现行土地政策下GDP及居民福利水平将降低16%左右。而调整现行土地供给模式尤其是降低商业及住宅用地价格，可以有效缓解基础设施产出弹性下滑对经济增长带来的压力；在最优土地政策处，GDP水平将比基准情形增加7.5%。

四、完善土地公有制来促进中国经济进一步增长、居民福利进一步提升

本文关于中国土地制度改革及其与中国经济增长关系的分析，是基于长期视角的分析。但在短期内，中国土地市场和住房市场正处于剧烈的调整中，房价（尤其是一二线城市的高房价）挤出了不少泡沫，地方财政因为“土地财政”的萎缩也出现了较大困难。虽然房价泡沫的存在及其挤出本身就是中国土地供给模式偏离了最优模式的结果，正是这种偏离导致了高地价、高房价、“土地财政”依赖并推升了房价泡沫（及其不可避免的破灭），但是当我们给出关于土地制度改革的政策建议时，还是应该足够小心。好的政策建议必须要结合当前经济形势，区分短期与长期、目标与手段。具体来说，我们建议如下：

1、土地公有制是中国的制度优势，必须坚持不动摇，土地私有化并不可取。当前中国土地制度的完善不在于土地私有化这样的邪路，而在于土地公有制自身的完善，以进一步发挥土地的公有属性、更好促进全民福利提升和中国经济发展。

2、短期内，中国的房地产市场还没有完全走出低谷，相关政策应协同发力、促进房地产市场和中国经济企稳，避免系统性金融风险的蔓延和金融危机的发生。要更加关注“房住”而不仅仅是“不炒”；要更大力度修改、完善限购政策，活跃各类型房产的流转与交易，以满足不同人群的居住及改善需求；要制定系统的城市更新计划，对主城区的“老破小”住房进行系统化改造，以此来提升居民居住品质。土地供给方面，短期内可适当缩减土地供给，以稳定房价和信心。

3、长期内，要充分发挥土地公有制的制度优势，以降低商业及住宅用地成本为核心的土地供给模式调整应该成为供给侧结构性改革的重要内容，大城市高房价不是社会主义市场经济的必然。在房地产市场和中国宏观经济走出了当前困境之后，应当调整土地供给模式、降低土地要素成本，使得房价和房租上涨速度低于经济增速和居民收入增速、避免房价再次过快上涨，以此来降低居住成本，促进服务业和中国经济更好发展。从长期来看，扩大（尤其是一二线城市的）商业及住宅用地供给、降低商业及住宅用地价格对于房地产长效机制的建立以及人口城市化和服务业的进一步发展都至关重要。落实“人地挂钩”政策、在全国范围内而不是省市范围内谋划耕地保护都是上述政策的应有之义。当然，平台经济、数字经济发展等一些新情况带来了一些新变化，如商业地产的需求下降，因此大城市的土地供给可更多向住宅用地倾斜、适当降低商业用地占比。

2024年2月召开的中央全面深化改革委员会第四次会议，审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》，强调要增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。这一政策动向与我们的建议是吻合的。如果说中国当前的土地供给模式在过去二三十年较好促进了工业化的发展和基础设施的完善，那么在接下来的二三十年，土地要素应该要更好促进居住成本的降低、服务业的发展和居民福利的提升，这与促进中国经济高质量发展与提升人民群众幸福感获得感的理念是完全一致的。从长期和宏观全局视角来看，经济蛋糕的做大也会带来税收的增加，能够形成对“土地财政”的替代。

4、在长期内，还要扩大土地要素向教育、医疗等民生领域的供给，扩大土地要素向支持生育方面的供给，且低价供给。以此来增加教育、医疗等准公共产品的供给并降低其成本，并为应对中国人口危机作出积极贡献，进而激发中国经济发展的更大潜能。

5、在中期内，为了更好地向上述长期方向过渡，有必要落实一系列改革来保障过渡的平稳性。以“土地财政”为例，“土地财政”的兴起和发展有其历史的逻辑，全面降低商业及住宅用地的价格可能会在短期内对地方财政造成一定程度的冲击。因此，在中期内可以通过一些具体的财政体制改革措施来实现平稳过渡，比如将跨区域基础设施建设、教育、基本社会保障等事权上移至中央，以逐渐实现中央和地方财权与事权的匹配。另外，在制定扩大住宅用地供给的具体政策之前，要完善相关制度和监管，防范市场主体囤积土地或房产、抑制相关投机行为，以切实降低土地要素成本为政策制定的根本出发点。

经济学上的逻辑有时候与道德的逻辑、人文的逻辑是一致的。土地只有孕育了人并使得这片土地上的人生活得更幸福，才是其在公有制下的最好归宿。

（刘凯系中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院研究员）