如何解决PPP存量项目的政府支付难题？

由于地方财政紧张，已经落地实施的PPP（政府与社会资本合作）存量项目面临支付难题。

PPP项目的支付方式一般分为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三类。在实践中，大部分项目的支付方式为政府可行性缺口补助。

所谓可行性缺口补助是指政府利用财政资金补贴项目，使项目在财务上具有可行性。由于主要依靠地方政府的补贴或付费，可行性缺口补助和政府付费类的PPP项目运营及地方财力紧密相关。

近年来，由于地方财政承压，部分地方政府难以按照约定，履行支付义务。这使得部分PPP项目公司面临较大财务压力，与政府间也频频出现纠纷。

11月20日，就如何解决PPP存量项目的政府支付难题，经济观察报专访了大成律师事务所高级合伙人黄华珍。黄华珍曾经为多个PPP项目提供咨询服务，并帮助解决争议。

黄华珍认为，当前支付难题的原因是多方面的，一是支付意愿问题，有些地方“新官不理旧账”，特别是对“僵局项目”避而远之，缺少解决问题的动力；二是支付能力问题，无论是使用者，还是政府，都可能存在支付能力下降的问题。部分项目启动前，按照较高的增长率测算了项目的财务收益，但实际增长率并未达到预期，加剧了项目的财务压力；三是决策机制问题，当前国有资金、政府都面临着定期审计、巡视、专项检查等，因担心被“回头看”，部分决策者和执行者的决策效率、执行效率都受到较大影响。

经济观察报：每年各地财政需要为PPP存量项目支付多少钱？

黄华珍：支付额度没有具体数据，因为财政部PPP中心数据库已经关闭。但北京明树数据科技有限公司根据数据库关闭前的数据进行过测算：截至2023年2月的项目数据，政府财政在PPP存量项目上的总支出责任达到14.34万亿元。其中2024年—2033年全国政府支出责任共8.31万亿元，仅2024年PPP项目的政府支出责任就达8419亿元。

在正常运营的项目存在政府拖延支付的情况外，因诸多原因陷入僵局的项目正面临更大的困难。

依据相关规定，没有进入运营期的在建项目需参照新机制（《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》）整改，包括在此前因为融资不能、合规问题、企业履约不能等原因导致的僵局项目。

一般情况下，根据合同规定，提前终止的项目，政府需就项目公司已完成的工作，支付补偿金，有时补偿金高达十亿元。补偿金通常是一次性的支付，也存在分期付款的情况。很多地方政府也不接受分期付款的方案，它们更倾向采取拖延政策，例如不签订终止合同、不履行终止合同、不进行审计结算等。很多项目因此变成了“半拉子”工程。

有些项目原本是不应该上马的，“可建可不建、可用可不用”。对这类项目，政府支付意愿更低，因为支付赔偿金后，可能没钱继续建设或建成了也没什么用。

经济观察报：地方财政的压力给PPP存量项目支付带来了什么影响？

黄华珍：因为经济下行、欠债较多，地方财政的支付能力下降，有的地方主要财力只能保“三保”。

因为经济承压，消费能力下行，有些使用者付费项目也出现问题。比如有的地方物业租赁率下降较多、租金下降较快，还有些产业园原本的租客就是政府事业单位，自然也会受到财政承压的影响。还有的项目采取“收支两条线”，比如污水处理项目，政府控制价格，虽然由使用者付费，但收入不足以覆盖成本，还需要政府进行可行性缺口补贴，这也导致使用者付费与政府付费交织在一起，同样面临财政支付困难的问题。

经济观察报：在具体的案例中，还有哪些情况会导致PPP项目支付困难?　　　　

黄华珍：当前导致支付困难的原因是多方面的。

一是支付意愿问题。有些地方“新官不理旧账”，特别是对僵局项目避而远之，缺少解决问题的动力。

二是支付能力问题。无论是使用者还是政府可能都存在支付能力下降的问题。部分项目启动前，按照较高的增长率测算了项目的财务收益，但实际增长率并未达到预期。这也加剧了项目的财务压力。

三是决策机制问题。当前国有资金、政府都面临着定期审计、巡视、专项检查等，因担心被“回头看”，部分决策者和执行者的决策效率、执行效率受到较大影响。

经济观察报：如何化解这些难题？

黄华珍：第一，对于支付意愿问题，我认为必须加强政府诚信建设，可以考虑在适当的时候将各级政府诚信履约作为一地营商环境的评价因素，避免“新官不理旧账”的问题。

第二，对于支付能力问题，一方面要靠发展解决当前经济增长问题，另一方面可以考虑由中央发行专门针对存量PPP支付的专项国债。存量PPP投资总额近20万亿元，未进入运营的在建项目占比不低，已进入运营的项目也存在诸多支付困难。如果不统筹解决问题，对整个建筑产业可能造成负面影响，也会影响就业、影响社会稳定。我们看到很多民营上市公司已经破产或出售，国企和央企事实上也深受其累。

第三，存量PPP项目还存在主管部门不明、无人负责的状态。这导致很多已中标、未开工工程不敢再动，部分银行对一些在建项目也因政策不明而停止放款，因此建议明确主管部门，并出台专门政策明确存量项目处理方式。

第四，要建立多元化PPP纠纷解决机制。目前根据相关法律规定，与政府的纠纷大部分要通过行政诉讼解决，但实操过程中，行政诉讼面临立案难、审理难、执行难等现实困难。此外，在地方政府财政承压的背景下，诉讼未必是解决争议的最佳途径。PPP仲裁的效力也有限，调解制度则面临国有机构决策难（领导层不敢决策，因为未来要对审计等监管部门解释）的困境。我建议建立多元化的PPP纠纷解决机制，不要让PPP纠纷解决走向行政诉讼一条道，可以参照美国底特律破产经验建立谈判促进机制，将相关方全部纳入谈判机制中一并解决。在这方面已经可以看到一些案例，比如深圳国际仲裁院就建立了与仲裁对接的促进谈判机制，可在PPP纠纷处理领域复制这一方法。