科技金融监管长效机制构建的思考

作者：邓建鹏  来源：腾讯金融研究

一、从“救火者”到长效机制构建

传统金融业务与移动互联网等信息科技的紧密结合，催生了科技金融领域的诸多创新。但与此同时，亦带来一定风险以及社会舆论的担忧，直接或间接地给金融监管者造成压力。尤其近年来在P2P网贷、ICO、校园贷和现金贷等领域，风险较为集中，导致了监管政策的密集出台。不过，笔者认为，监管机构对待科技金融中的某些细分领域，可以肯定其中一些新业态存在的合理性和未来价值，通过规范治理的方式包容、调整，而不必以完全禁止的方式控制风险。首先找出其风险集中的原因所在，随后通过规范立法，有效监管，以控制科技金融的整体风险。终结科技金融“野蛮生长”的最好手段，就是让它暴露在持续有效监管的阳光下。随着科技金融细分领域业务主体的规范、风控体系的完善，其方有可能发挥好在金融市场的重要补充作用。

当前，我国针对整个科技金融风险防范与监管领域，尚缺乏长远布局和完整的顶层设计体系，缺乏防患于未然的有效控制机制。在大多数情况下，每当科技金融领域某一细分行业出现重大风险事件后，监管者往往承担着“救火者”的角色。

科技金融是近年来的新生事物，具体业务模式随时处于变动不居的状态中，其与传统金融的监管存在较大差异。科技金融相关法律与监管问题主要分为两个层面。第一个层面是金融交易涉及各种法律关系，主要属于私法层次；第二个层面则主要涉及对科技金融的监管，属公法层面。在公法层面，科技金融作为一种新生业态，其中的一部分，或者所有业务模式是否均需要获得行政许可？在其中的某些业态获得许可，比如发放牌照之后，如何持续监管其规范发展，有效保护投资者权益？科技金融无法简单照搬传统金融监管体制，同时又无法放任不管，致生新的风险。因此，必须构建一套有效针对科技金融监管的长效机制。

科技金融业态较为复杂，中国此前“一行三会”分业监管的模式难以完全适应。在2018年，中国银监会和保监会的合并，即是顺应了混业监管模式潮流。此外，笔者认为中国需要提升现有央行下设的互联网金融整治办公室地位。在现行“国务院金融发展稳定委员会”之下，常设科技金融监管与协调机构，强化其统筹协调作用，打通“一行两会”和地方金融监管部门的信息沟通与监管机制，同时以不发生系统性金融风险为底线，尽早制订全国统一的科技金融监管政策。

科技金融等新型业态的出现，带来了一些新问题。这些问题多数是以前固有法律可能未曾涉及，需要新的立法与监管手段予以应对。为此，在旧有应对方式越来越捉襟见肘之时，面对新型业态及如影随形的相关风险，国家金融监管机构一方面可以提升监管科技水平，比如将监管信息系统和监管对象的数据库直接对接，不间断地监测行业状况，及时解析金融风险；另一方面，监管机构在发布部门规范，实施硬法规制的同时，也可以逐渐调整立法、监管与治理的思维。

二、立法与治理思维的反思

此前，有研究者指出，监管机构为了经济增长目标放松监管，追求金融效率，则容易造成风险的累积，形成金融危机；危机之后强调金融安全，则束缚了金融发展和经济增长，继而进行新一轮的放松监管，由此金融市场陷入了“治乱循环”的怪圈。[1]过去若干年，科技金融市场也存在一定的“治乱循环”现象。比如在2015年7月，人民银行等十部门发布《关于促进科技金融健康发展的指导意见》（银发〔2015〕221号），鼓励发展科技金融产业；而在当年12月“e租宝”风险事件暴发后，监管趋严；2016年4月，国务院办公厅发布《科技金融风险专项整治工作实施方案》（国办发〔2016〕21号），要求相关部门针对联网金融开展较为严厉的风险专项整治。

再比如，自2017年以来，现金贷引发一些社会事件后，监管者发文要求全面禁止新增批设小额贷款公司。个别在校大学生因为校园贷而无法承担过高利息选择自杀，为此，在2017年5月，银监会叫停网贷机构开展在校大学生网贷业务； 2017年9月份，国内所有虚拟货币交易机构被要求限时关闭，所有ICO区块链融资项目也被叫停，这些事例是上述“治乱循环”的表现。在应对去中心化特色的科技金融某些细分领域，监管者直接叫停所有相关的活动，这种对策化的治理能够在短期内取得成效，而在实现长期有效治理的目标下，有待创新。

对此，笔者认为，金融监管、相关立法和治理必须及时回应金融市场的新变化，这需要金融监管法制与时俱进地进行创新。整体而言，笔者认为，科技金融虽然在某些领域风险集中，但其为促进中国传统金融行业的转型与革新带来诸多活力，作为一个行业其值得支持与鼓励发展。这就对当前已有的金融法制理论与监管制度提出了新要求。金融法制与监管不能仅仅关注市场的安全与稳定，还应当注重社会价值的提升，推动科技金融在有益于社会转型和提升社会价值的基础上实现健康发展。

三、立法与治理思维的转型

对金融活动进行必要监管的逻辑主要是基于金融市场的稳定和秩序的考量，但其应当被限定在适度的范围之内，否则将会降低金融效率。从我国目前的金融监管法制来看，行政力量在金融市场管理中占据了绝对主导地位。无论现金贷、校园贷，还是当前ICO或虚拟货币交易的监管，都充分反映了上述倾向。各国金融市场普遍存在的“治乱循环”特征，限制了市场以及社会组织的自发作用。为此，当前我国一方面应通过法律体系的完善以充分应对科技金融创新所带来的金融市场体系的拓展；另一方面要真正明确政府监管行为的边界，从科技金融管制走向科技金融监管，确认并维护市场在调节科技金融资源配置中的主导地位，通过有效监管，防范和化解金融风险。[2]

基于近年国家刚性法制的金融监管存在自身的一些欠缺，笔者提倡在科技金融领域应认真推行软法治理与柔性监管。这一思路与学者近年提出的包容性监管的理念有相似之处──包容性监管理念强调的是放松僵化的金融管制与推行有限的监管宽容，金融管制的放松并不意味着金融监管的缺位，而是以有效控制金融风险为前提。[3]监管者通过设定底线思维，平衡创新发展与金融安全，重新定位自身角色，转型监管思路，设立长远规范和布局，最终方能有益于控制风险，走出“治乱循环”的怪圈。此外，在监管者与金融市场之间，笔者认为应该鼓励进一步发挥行业协会（比如中国互联网金融协会以及地方上类似协会）的作用。行业协会处于监管者和市场之间的缓冲地带，一方面能够积极获取市场主体的利益需求和风险导向等实时动态信息，比监管机构与监管政策更为灵活机动；另一方面便利对接监管机构的政策与精神，使大政方针借助行业协会得以落实，同时将市场主体的正常需求转化为行业自律规则的内容，并助之推升为监管规则的一部分，减少监管机构与市场之间的冲击。通过协会促进监管者与市场主体间的信息沟通，使之在政策制定和执行中起缓冲作用，并在有限范围内预先对一些创新领域发布指引规范和风险提示。在推动软法治理与柔性监管的基础上，监管者与行业协会共同设定科技金融领域的监管制度，方有利于监管长效机制的构建。