数字货币的监管 宜以行业自律治理先行

 数字货币交易机构的业务模式类似于交易所，特别是在连续竞价机制上与证券交易所近似。数字货币的交易机构有很强的涉众性，由于存在监管真空，在数字货币相关的产业链条中，交易机构的风险最为集中。

　　国内各数字货币交易机构长期以来完全依靠自身道德自律维系运营。对数字货币交易的监管可先后或并列采取三种应对方式：一是通过个案的司法裁判，为行业确立规则；二是实现软法治理，即行业自律治理；三是出台监管办法。

　　数字货币的特征与类型

　　在互联网金融时代，出现了各式各样的数字货币，其中以比特币（Bitcoin）的影响力最大。在2009 年，比特币的概念由中本聪提出，并付诸发行实践。比特币是一种点对点（P2P）形式的数字货币，点对点的传输意味着去中心化的支付系统。

　　比特币与常见的电子货币、中国央行计划发行的数字货币以及Q 币（腾讯公司发行）等不同，后者实质上多为真实货币的虚拟化、数字化或电子化，它们大多是真实货币的延伸，与法定货币挂钩，且流通领域大多受限；而比特币使用整个P2P网络中众多节点构成的分布式数据库确认，并以区块链技术记录所有交易行为。

　　目前，以比特币为代表的数字货币主要是一种价值的数据表现形式，通过数据交易并发挥交易媒介、记账单位及价值存储等功能。它不是任何国家、机构或特定个人发行的准货币或法定货币；没有政府为它提供信用担保，它通过全球范围内使用者间的协议来发挥上述功能。

　　数字货币不同于电子货币，电子货币是法定货币的数字化表现。数字货币的主流以“去中心化”的比特币为代表。其他上千种数字货币多数是在其技术的基础上进行改进，特征与比特币近似。以比特币为代表的数字货币主要有如下两个特点：一是在支付结算方面，不依赖任何第三方机构，其依托于分布式网络维护的数字总账，称之为“区块链”（blockchain），支付即同步完成结算；二是在货币生产方面，其在一个相互验证的公开记账系统上记账，在一定算法的模式下，找出符合条件的一串随机代码，将这串代码同其他交易信息打包成一个区块，记录在这个账本里，这样就获得一定数量的比特币（俗称为“挖矿”）。按照预先设定的规则，比特币生产数量每四年减半，之后的总数量将被永久地限制在 2100 万个。

　　除了完全“去中心化”的数字货币，还有一些数字货币与此稍有差异，如Ripple Labs创设的瑞波币（XRP）和以太坊平台（Ethereum）创设的以太币（ETH）。Ripple的“去中心化”程度没有比特币、ETH那么高。在货币的发行方式上，比特币是“挖矿”获得，Ripple的XRP和Ethereum的ETH是单一发行的。这种数字货币有特定的发行机构，与比特币相比，其在获得全球用户充分信任方面尚需更长时间。

　　数字货币交易机构的性质与风险

　　数字货币交易机构的业务模式类似于交易所，特别是在连续竞价机制上与证券交易所近似。竞价是通过交易机构组织交易的卖方或买方参与市场投标，以竞争方式确定交易量及其价格。连续竞价是对交易者申报的每一笔数字货币，设定买卖委托及相应价格，由交易机构的电脑交易系统按照一定原则促成交易。

　　通常，交易所在合规性方面有着非常严格的要求，比如交易机构没有资金池，客户的资金应托管在银行；客户和交易所的关系方面，交易所只做撮合，不得直接从事对标的物的买卖；交易所必须经由省级政府批准，证券交易所则有更严格的审批程序。

　　然而，作为新生事物以及受限于此前央行发布的政策，数字货币交易机构客户的资金不得托管到银行。虽然国内已有数字货币交易机构一直在与一些省级政府协商，但目前尚未取得交易所牌照。2013年央行等五部委的文件对比特币交易平台只是要求备案，但是并没有提出进一步的要求。总之，目前对数字货币交易机构的监管尚处于真空状态。

　　然而，数字货币的交易机构有很强的涉众性。近年，国内几家数字货币交易机构的日交易量大幅度增长。这种监管真空首先意味着在数字货币相关的产业链条中，交易机构的风险最为集中，并且在行业内已经发生过交易机构高管借机卷走客户资金的案例。

　　其次，交易者参与交易时，需要通过网上银行将资金转入交易机构的账户，这使得交易机构事实上存在非法集资的潜在风险。

　　此外，交易者往往在交易机构的设备上集中存储了巨额的比特币等各类数字货币，面临着被黑客窃取的风险。交易者的资金和数字货币同交易机构的自有资金和数字货币并未作有效隔离，交易机构存在挪用客户资金或数字货币的潜在风险。在2017年1月以前，国内交易机构曾向客户提供融资融币服务收取利息，所提供的资金和比特币,最多为客户自有资金或比特币的五倍。在这类行为中，涉及投资者权益保护、交易机构风险事先披露义务以及职业放贷等一系列法律问题。

　　最后，交易机构如果没有认真履行实名制注册的义务，没有按照央行等五部委通知的要求对注册人身份进行识别，还会为犯罪嫌疑人提供洗钱等便利，可能遭遇行政处罚以及诉讼的法律风险。个别交易机构通过拥有客户的巨额资金和各类数字货币，可能存在操纵数字货币价格，甚至直接与客户对赌，以获取非法利益的风险等。

　　治理与监管的思考

　　在没有监管机构对经营者的资金与虚拟财产托管、网络安全标准、反洗钱机制以及信息披露等基本规范提出要求的情况下，国内各数字货币交易机构长期以来完全依靠自身道德自律维系运营。对此，笔者认为，对数字货币交易的监管可先后或并列采取三种应对方式：一是通过个案的司法裁判，为行业确立规则；二是实现软法治理，即行业自律治理；三是出台监管办法。

　　由于包括数字货币在内的科技金融行业的变化日新月异，相关法规和监管体系尚无法及时建立。目前可行的方式是在国家正式立法之前，在数字货币领域内先推行软法治理，通过建立行业自律规则，弥补现有立法与监管的不足。同时，借助有影响力的个案司法判决结果，为整个行业提供规则与司法指引。

　　笔者认为，针对数字货币交易的相关风险，未来央行、地方金融监管机构或行业协会在规范数字货币交易机构时，应在强力处置风险和鼓励金融科技创新之间取得适当均衡。监管的内容应注意先后顺序，首先把重点集中在对数字货币监管最紧迫的问题上，包括交易机构网络安全、资金安全和交易者权利保护等；把间接风险，如金融稳定和可能对国家货币政策的冲击等问题留在后续阶段。

　　在出台相关规则的步骤上，首先可以参照银监会于2016年8月公布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，可在中国互联网金融协会这一准官方行业协会下设置一个数字货币委员会，组成人员由协会管理层、本领域研究专家以及数字货币交易机构负责人构成，并参照美国纽约州的立法实践，由行业协会率先制定数字货币交易机构的网络安全标准、资金存管细则、数字货币存管与技术标准、反洗钱机制、交易者风险揭示与权利保护等方面的详细指引。

　　比如，针对中国数字货币交易机构存在的风险，可在中国互联网金融协会制定的指引中要求，客户的资金和数字货币同交易机构的自有资金和数字货币必须进行有效隔离，规避交易机构存在私自挪用客户资金或数字货币的风险。在合适时机，监管者以及全国性行业协会应推动银行客户资金存管，并在技术成熟之时，由第三方机构独立托管客户存放在交易机构的数字货币。

　　当交易机构向客户重启融资融币服务时，必须设定交易者适当性标准，向融资者作明确的风险提示；规定交易机构及其实际控制人不得通过本交易机构买卖超过一定额度的数字货币；交易机构及其实际控制人通过其他途径买卖大量数字货币时，必须事先作出公告，以规避单个（或者联合）交易机构操纵数字币价格的行为等。

　　其次，中国可以参照美国的做法，考虑在北京、上海及深圳等数字货币交易机构最为集中的地方，先出台相应规则将交易机构纳入规范发展的道路。然后，由央行出台统一的监管办法。

　　此外，监管者一方面除了严厉打击通过交易机构利用数字货币进行洗钱、逃汇或恐怖融资等犯罪行为外，另一方面，监管者还应督促交易机构切实履行交易者权利保护，加强日常监督检查，促使数字货币交易机构采取有效措施，保障交易者权益，确保交易者个人信息被依法收集和使用。在日常监管方面，监管者对于数字货币交易机构应进行定期风险状况监测和评估，构建分层、分级、分类监管体系，提升监管科技水平，通过科学的技术监控手段，确保数字货币交易机构具备严格的内控机制，推动数字货币交易机构不断提升网络设备安全等级，提升灾备系统建设，保证交易机构稳健运营。监管者还应强化数字货币交易机构的风险预警机制，并要求交易机构及时向公众预警风险。

　　(作者系中央民族大学法学院教授）