中国应如何监管数字资产行业？

中央民族大学法学院教授 邓建鹏

　　数字资产行业快速发展

　　比特币为代表的数字资产以区块链为底层技术，近年在全球范围内突飞猛进。区块链通过加密技术，形成一个去中心化的可靠、透明、安全、可追溯的分布式数据库，推动互联网数据记录、传播及存储管理方式变革，大大降低信用成本，简化业务流程，提高交易效率，重塑现有的产业组织模式、社会管理模式，提高公共服务水平，实现互联网从信息传播向价值转移的转变。区块链技术作为各类数字资产的底层技术和基础设施，将推动数字资产稳定持续发展。

　　但是，数字资产行业在全球快速发展的同时，也伴随着种种风险，其蕴藏的巨大的投机价值在吸引了众多风险偏好型投资者关注的同时，也让不法分子蠢蠢欲动。利用数字资产转移不当获利，甚至是假借发行数字资产之名，行传销及金融诈骗之实，存在侵犯投资者权益的潜在风险。

　　因此，数字资产行业亟待规范与监管。

　　监管困境与监管沙盒

　　当前，数字资产已经成为金融科技(FinTech)领域极具影响力的行业。然而，包括数字资产在内的金融科技，突破一些现行金融监管规则，再加上其发展飞速，造成现有法规与监管办法难以跟上这股新潮流。

　　包括数字资产在内的金融科技，作为前沿科学技术与金融的结合体，既有金融自身的风险特征，又有创新科技的风险特征。因此，其已经引起一些国家监管者的高度关注。比如，为持续巩固欧洲金融科技领航者的地位，保证合理的监管制度，英国政府创新监管工具，在2015年3月份首先提出“监管沙盒”概念。

　　沙盒（sandbox）原为计算机领域的术语，用于为一些来源不可信、具备破坏力或无法判断程序意图的程序提供实验环境，沙盒中所有改动对操作系统不会造成损失。英国首创的监管沙盒，为创新企业提供了一个安全场所。在其中，企业可以测试创新型产品、服务、商业模式和传送机制，并且不会将不良影响直接带给处于正常监管机制下的企业。英国金融行为监管局（FCA）通过思考采用何种标准、制定哪些方案、如何确保安全，确保监管沙盒正常运行并且在实践中发挥积极作用，这三部分相互结合，相互作用，构成沙盒的基本机制。

　　监管沙盒的优势和全球借鉴发展

　　监管沙盒作为一种创新监管工具，发挥着独特优势。首先，其以更低的潜在成本，降低创新企业上市所需时间。其次，提供更好的融资渠道。再次，其促进更多创新产品投入市场。最后，监管沙盒通过促进产品与服务范围扩大、成本降低、金融服务水平提高等也为消费者带来福利。

　　自监管沙盒概念被英国提出之后，该机制就被许多国家关注。2016年初，澳大利亚的证券投资委员会和新加坡金融管理局与英国金融行为监管局签署了合作协议。此外，还有阿布扎比、马来西亚等国家或地区陆续加入沙盒的实践中。各国家或地区在借鉴英国监管沙盒的基础上依据自身情况进行了部分变更。

　　监管沙盒与中国实际情况

　　监管沙盒作为一项创新监管工具，其与中国的“试点”机制有异曲同工之处，亦与笔者近年提出的互联网金融软法治理的精神暗合。其很自然地受到在金融科技领域飞速发展的中国关注。当前，中国借鉴沙盒模式，有如下可能性和现实基础：首先，中国的金融科技产业以及互联网金融覆盖了移动支付、人工智能、安全防护、大数据风控等领域，具有良好的产业基础；其次，中国的金融科技发展曾呈现一些乱象为此，在风险可控的前提下，促进金融科技创新的沙盒模式对中国金融监管很有价值；最后，在金融科技领域，法规不完备性必将长期持续存在。特别是在诸如数字资产行业尚未形成稳定的商业模式，很难制定一部具有针对性的完备法律。监管沙盒可以在测试期间适当降低某些监管要求，寻求驾驭风险的最佳方法，对于法律的不完备性是极有益的补充。

　　监管沙盒在数字资产行业试行建议

　　对任何新兴行业而言，监管和法律法规的完善是长期、具体的工作，要避免出现“一管就死，不管就乱”的传统困境，需要创新监管思维和监管机制。因此，中国引入监管沙盒，可避免监管对新兴行业出现以往那种“不管就乱”、“一管就死”的后果。

　　近年来，中国监管者对金融科技展示了充分的包容态度，尤其是“先发展后规范”思路，是金融科技在中国得以快速发展并领先全球的重要原因。但诸如“e租宝”等事件对消费者权益造成巨大损害，表明在“先发展后规范”的思路之下，同时适度引入沙盒监管，将更有可能控制风险，促进行业健康发展。监管沙盒有助于监管者在创新中发挥建设性作用，通过监管措施的主动调整，促进市场创新的主动实现，将被动响应、等待风险事件驱动的监管理念转变成为主动引导的理念。

　　以比特币为代表的数字资产为例，当前该领域中国尚无完善的法律法规。作为监管者的央行，此前发布过一系列关于警惕风险的通知及相关禁令。2013年中国人民银行、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会日前联合印发了《关于防范比特币风险的通知》(银发〔2013〕289号)。其中，如禁止各金融机构为客户提供比特币登记、交易、清算、结算等服务；接受比特币或以比特币作为支付结算工具；开展比特币与人民币及外币的兑换服务；开展比特币的储存、托管、抵押等业务等等。

　　此后，监管者按照底线监管的思维，划定监管红线，建立了“负面清单制度”。其中包括：一是不得采取杠杆交易或融资融币；二是不得采取免收交易手续费等方式推高交易量、操纵市场；三是不得违反国家反洗钱规定或参与洗钱；四是不得违反外汇管理相关规定，借比特币交易进行资金转移；五是不得将比特币作为支付工具，代替法定货币用以购买商品；六是不得偷逃税款；七是不得违规进行虚假广告宣传，或利用平台进行传销或非法集资活动；八是不得违规开展信贷、证券、期货等金融业务等。随后，在2017年1月，中国人民银行营业管理部工作小组进驻比特币交易平台进行现场检查，直到今年6月份国内主要交易平台逐渐恢复比特币的“提现”功能，比特币交易也逐步恢复常态。

　　然而，针对这一新兴领域，监管者仍在不断探索和调研过程中。笔者认为，中国人民银行可以考虑借鉴监管沙盒机制，以保护消费者利益为前提，在有限范围内尝试正式允许特定机构交易数字资产，探索数字资产（如比特币）的支付功能，摸索数字资产的市场应用前景。确保消费者利益保护和风险控制的前提下，一定范围内赋予数字资产交易平台临时性牌照，鼓励相关企业创新。这些尝试，可将金融风险控制在有效范围。

　　在比特币等数字交易平台落实反洗钱制度的基础上，应充分利用比特币交易平台来对比特币进行监管。由于比特币点对点交易的特殊性，而交易平台场内交易的透明性与可监管性恰恰为监管者提供抓手。再者以监管者提出“不得采取免收交易手续费”为例，比特币交易手续费的存在很大程度能够抑制场内的高频交易，在一个散户居多的市场，交易平台的合规运营也更有利于场内市场交易的公平，有利于行业向更为规范的方向发展。至此，监管者在测试数字资产相关机构的“准市场化”运用时，从中总结经验教训，为将来正式的监管打下基础。

　　相关监管部门在参考与借鉴监管沙盒时，建议注意以下几个问题：第一，监管者应致力于创造公平竞争的制度环境，特别是应摒弃因为所有者主体差异而在法制上区别对待，鼓励真正的金融科技创新。第二，培养具备金融科技知识以及国际视野的专业监管人员，及时总结国际经验，提升监管水平。第三，监管者可根据中国金融科技的实际状况，因地制宜地推行监管沙盒运行的具体模式。第四，监管者应特别避免英国监管沙盒存在的某些局限性，比如，如何避免延误创新公司的效率；为参与测试的公司量身定做授权要求，如何避免监管资源过度滥用；一些免责声明的发布，是否将影响测试方案的效果；知情的消费者参与测试，如何避免其测试结果与真实市场反应可能存在的较大差异等等。