长包制：土地承包关系长久不变的实现形式

2009年06月29日 11:12
来源：北京日报

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刘福海朱启臻

“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，是党的十七届三中全会所宣明的一个基本精神

在我国社会主义初级阶段，坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，既不能搞私有化，也不能搞纯而又纯的公有制，这是由我国社会主义初级阶段的基本国情，特别是社会主义生产力的总体水平与结构决定的。从这一原则和思路来分析和思考我国的农村土地制度具有重要意义。

党的十七大在谈到农村基本经济制度时指出：“坚持农村基本经济制度，稳定和完善土地承包关系”。党的十七届三中全会又明确提出：“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。这是全会的一大亮点，是党在农业问题上的一个重大决断。怎样去实践落实并切实做到“长久不变”？应当找到它的具体途径和制度保障。科学的选择是把土地有时限承包，即从开始的十五年承包，现行的30年承包，完善发展成为无时限承包。因为有时限承包，如30年承包，就意味着承包到期要变，会埋下悬念和疑虑。这不符合土地承包关系“长久不变”的要求。我们建议实行一种长久承包制，即一种不设定承包时间又能反映“长久不变”这一要求的做法。(简称土地“长包制”或“永包制”)。

实行土地长包制的主要做法

(一)在现在承包制框架内“一变四不变”：“一变四是变土地有时限承包即30年承包为长久承包，并用详备的法律法规予以配套和确认，使“长久承包，确有保障。“四不变”是土地集体所有不变，家庭经营不变，土地承包关系即承包现状不变，土地使用用途不变，仍然是农地农用。

(二)给集体土地最终所有权。它的主要权能是土地继承、转让中集体作为所有者行使土地处分权，具体说是集体经济组织或村委会依法行使“三个不准”的权力。(1)土地不准由非农民继承和转让给非农民；(2)土地已经达到法律规定最高限额的农民不准再购进土地；(3)土地已经达到法律规定最低限额又没有稳定收入的农民一般不准再出让土地。这“三个不准”的具体执行者是村集体经济组织或村委会，法律赋予他们这种权力。

(三)给农民完整、长久而有保障的承包经营权即土地使用权。农民的土地使用权由六项具体权利组成，即土地经营权、收益权、转让权、入股权、出租权，继承权。这六项权利农民现在已经有了。土地长包制只是将这六项权利的行使时间从30年变成长久，使权利的完整性从权利的内容和权利的行使时间两方面得以实现。这样的土地使用权几乎使农民有了土地用于农业用途的全部权利，包括占有、使用权收益权处分四方面权利齐备。它使土地成了完整的资产，具备市场交换的产权条件，其含金量已和土地所有权大体相当。这样的土地使用权农民会把土地看成是自己的，是可以推动土地流转的。

(四)完善相关法规，确保三中全会提出的土地承包关系“长久不变”。(1)建立承包地长久继承权的人口增减调节机制，切断人口增减与土地调整的联系。(2)修改国家征地补偿标准和办法。变按30年补偿为按长久补偿，补偿费全部给被征占土地的农户。集体用土地参照国家征地标准补偿，从而切断国家、集体征、占土地与土地调整的联系。(3)将土地承包经营权全部落实到户，并制定禁止收回承包地的法律法规，使农民享有土地承包应有的权利，有承包地的“应得之份”；村组织不再有农民土地供给的责任和义务，今后土地需求主要靠新的就业和市场转让进行调节，任何人都不要再打土地调整和收回承包地的主意。

(五)构建农地流转的体制和机制。主要是发展两个农地流转的载体，建立一套扶持这两个载体的政策措施。两个载体是农地流转的中介组织和持有绿色证书的专业农民。中介组织的职能是“中间保有，再行转让”即购进农地使用权再转让给愿意多经营土地的农民，主要是持绿色证书的专业农民。前者是农地的流转者，后者是农地的接收者。

(六)规范农民土地使用权转让市场，使土地有序流转。第一，农民承包地转让限定在农民之间进行，禁止将承包地转让给非农工作的人；第二，制订农民拥有承包地的最高限额，以防止转让形成土地经营面积过于悬殊；第三，制订承包土地转让的最低限额。人均拥有承包地低于“口粮田”面积又没有稳定收入的农户一般不准转让承包地，以防止转让造成农民无地，确保口粮。

土地长包制的设计思路和理念

土地长包制设计的基本思路是：(1)坚持土地集体所有，按照土地属于农民集体所有的内涵和土地这种生产要素的特征，设计其科学的实现形式。(2)使土地长包制具有“不动”与“动”两种机制。所谓“不动”的机制是土地承包关系长久不变；所谓“动”的机制是土地承包数量通过流转做到可增可减，有多有少，向种田能手集中。(3)土地不动，即承包关系长久不变，要靠配套制度，根治几个可变因素才能实现。(4)启动土地流转的钥匙是给农民完整、长久而有保障的土地承包经营权即使用权，使土地具备市场流转的产权条件。土地流转主要靠市场机制，不能靠收回承包地，集体重操旧业，再办种植业经济实体。上述思路体现了以农民为本和强化使用权，“不求所有，但问所用”的现代土地使用理念，符合国际上市场越成熟，土地使用权越处于主导地位的发展变化趋势，符合党的十七届三中全会提出的走中国特色农业现代化道路的精神。

土地长包制可以破解三个困扰、奠定三个基础

第一、可以破解土地承包关系不稳的困扰，奠定基本经营制度长期稳定的基础。土地长包制有了承包中各种“变数”的调节机制，根治了“乱源”。找到了土地承包关系“长久不变”的有效实现形式，确立了农民与土地长久的关系和地位，使土地家庭经营这一基本经营制度有条件长期“稳的下来了，从而进入长治久安的轨道。

第二、可以破解土地流转缓慢、家庭农场难以生成的困扰，奠定现代农业发展的制度基础。现代农业产业链的发展过程，有它固有的规律并形成举世公认的“路线图”，这就是：土地的市场流转——土地规模经营——家庭农场——农产品合作社——农产品深加工现代股份公司。从这个“路线图”可以看出：现代农业产业发展的起点和动力是土地的市场流转。有了这个起点和动力，会连锁生成家庭农场、合作社和股份公司等现代农业的载体。土地长包制就是构建了现代农业发展的这个起点和动力。

第三、可以破解农民种地不养地的困扰，奠定土地利用与保护和生态建设的制度基础。农用土地具有生态涵养功能，土地长包制承包期的长久化，使农民有了长远预期，会自发调节土地利用与保护的矛盾，形成土地利用与保护和生态建设的长效机制。

土地长包制是农村土地集体所有科学的实现形式

为什么这么说呢？一、它使土地所有者和经营者的地位都得到加强，使农民的土地使用权最大化了，但并没有改变集体是所有者的法律地位。集体的权利和现在比较不是少了而是多了，不是虚了而是实了。它既坚持了土地集体所有的性质，又使农民成了土地事实上的主人。二、集体和农民两种土地权利配置合理且不冲突。集体的土地最终所有权体现在“最终所有是土地继承、转让和被征占中的处分权，是在农民进行土地继承、转让和土地被征占时，也就是农民即将不使用土地的时候，才浮出水面的。农民的权利发生在土地使用“过程”中的农民的权利实用，集体的权力适用，即适合集体行使。三、它较好地体现了土地属于“农民集体所有”的内涵。土地属于“农民集体所有”的内涵是“农民共同所有”，农民是共有制中的一员，是所有者成员。土地长包制下，土地集体所有的实现形式变成集体有土地最终所有权，农民有完整长久而有保障的土地使用权。这种权利设置较好地体现了土地属于“农民集体所有”的内涵——农民共同所有，农民是所有者成员。

“土地长包制是农村土地集体所有科学的实现形式”，这一命题有着重要意义，它甚至可以与党的十六大提出的“股份制是公有制主要实现形式”这一理论创新相媲美。因为它们都使改革从承包经营制度改革向产权改革深化，都使产权改革避开了私有化，坚持了新的公有制。土地长包制的实施，将标志着中国农村向市场经济体制迈出了一大步。

(作者分别为北京市人民政府农林办原主任、中国农业大学农民问题研究所所长)