地方政府融资风险揭开冰山一角

2009年12月14日 01:57
来源：中国证券网－上海证券报

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乔新生

一份标有“特急”字样的财政部文件近日下发各个地方财政部门，要求各地坚决制止正在发生的地方财政担保向社会公众集资的行为。短短一年间，地方政府债务风险迅速膨胀，若外部环境一旦恶化，许多地方政府将不堪重负。

但与以往不同，这一轮地方政府融资行为不是直接设立信托公司，或者直接向银行融资；而是由地方政府出面设立担保公司，由担保公司为企业筹资，所筹资金用于政府项目。企业一旦出现危机，受损的只是担保公司，与地方政府毫无关系。正是这种特殊的金融法律关系，使得地方政府可以从容地应对各类检查。各种统计数据表明，一些地方政府已采用这种融资方式获取大量资金，资金链条涉及方方面面，已放大了商业风险。所以，如果没有央行和银监会的协助，单靠财政部紧急刹车，实难真正收到效果。

上世纪90年代实行分税制改革后，为了确保地方财政收入不断增加，许多地方政府兴建开发区，通过圈地运动吸引海内外资本。由于国务院采取断然措施，制止盲目圈地，一场灾难才没有发生。可是，一些地方政府已从土地开发中尝到了甜头，他们通过“经营城市”，借助于房地产开发增加财政收入。进入本世纪初，一些地方政府除了继续发展房地产业，还通过兴办地区性银行筹集资金。不过，在一些商业银行竞争较为激烈的地区，由于地区性中小银行普遍缺乏吸取存款的能力，使得地方政府不得不在非银行金融企业领域做文章，通过设立财务公司、担保公司、信托公司，直接或者变相地筹集资金。

此次财政部出台有关文件，揭开了冰山一角：一些地方政府向不特定的人筹集资金，承诺一定期限内给予出资人货币、实物或者股权等丰厚回报。政府设立的担保公司，对于企业的债务大包大揽。部分商业银行出于部门利益需要，对这种特殊的融资方式睁一只眼闭一只眼，结果导致地方政府的融资规模越来越大，融资的项目越来越广泛，而融资的风险越来越难以控制。

我国地方政府与主要商业银行之间的关系，是一种非常微妙的关系。我国主要商业银行是中央企业，地方政府从商业银行获取贷款，既是商业性行为，同时也是政策性行为。而一些地方政府正是利用了商业银行的特殊地位，不断地从主要商业银行筹集资金，用于地方经济的发展。他们通过设立国有担保公司为企业提供担保，这样“打擦边球”，事实证明既可以绕开国家现行的法律，同时又可以巧妙地回避财政部的有关检查。因此，笔者以为，想要真正刹车，应由中国人民银行通过征信系统，清查现有的担保公司，并且跟踪调查大宗资金的走向，并在此基础上制作调查统计报告，供国务院决策参考。因为财政部很难跟踪调查地方政府通过担保公司进行的融资行为，也无法详细分析资金的使用情况。除非地方政府公开参与国有企业融资活动，财政部很难惩处地方政府间接的违法行为。

为什么地方政府热衷于融资？

首先，分税制改革之后，地方政府缺乏正常的融资渠道，他们不得不通过旁门左道获取发展资金。其次，地方政府不受节制的现象非常严重。第三，也是最根本的原因，我国现行法律不到位。虽然我国预算法明确规定，地方政府不得发行债券；我国担保法明确规定，国家机关不得为保证人，但是，地方政府委托他人定向发行债券、地方政府设立国有企业从事担保活动的现象屡见不鲜。此次财政部文件明确规定“严禁违反或者规避相关法律的规定，为平台公司向社会公众集资等直接或变相提供财政担保”，可是，在没有真正约束地方政府权力的情况下，这样的规定究竟具有多少价值，业内人士不难作出判断。

我国人民代表大会制度隐含着高度地方自治。地方人民代表大会可以选举产生政府和司法机关，地方人大和人大常委会可以审议地方政府预算，这就为地方财政自治提供了宪法和法律空间。地方政府完全可以根据本地发展需要，通过各种方式筹集资金。但是，如果地方财政盲目扩张，导致财政赤字膨胀，那中央政府和司法机关就应当依法追究地方政府负责人的法律责任，当地居民也可以向人民法院提起诉讼，追求政府负责人的法律责任。可令人遗憾的是，我国至今尚无这样的相应法律条款，虽然现行的预算法禁止地方政府发行债券，担保法禁止地方政府从事担保行为，但是，曾经出现过的信托投资公司和现在普遍存在的国有担保公司已充分说明，现行的法律制度设计还有大漏洞。而只有从源头控制行政机关及其负责人的权力，中国的财政体制才能真正理顺。

(作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任，教授)