北大教授：征地拆迁成某些官员灰色收入来源有大量油水

2009年12月20日 10:06
来源：北青网－北京青年报作者：熊伟

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采写：熊伟（本报特约记者）

受访者：张千帆（北京大学教授、中国宪法学会副会长）

被“吃掉”的程序

现行拆迁条例的问题首先在于它体现了长期形成的一个概念误区，那就是让城市拆迁代替一切，拆迁条吃掉”了征收和其他所有程序。

记者：您认为现行拆迁条例最大的问题是什么？

张千帆：现行拆迁条例的问题首先在于它体现了长期形成的一个概念误区，那就是让城市拆迁代替一切，拆迁条吃掉”了征收和其他所有程序。令人吃惊的是，这么多年来竟找不到一部直接规范拆迁的上位法。

宪法规定了征收必须“给予补偿”，但是没有说明是什么样的“补偿”，而拆迁条例第四条也要求“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置”；《物权法》第42条规定“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益”，但这一条是针对“征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，的“并不适用城市拆迁。

要说拆迁条例违法或违宪，主要是因为条例意义上的“拆迁条例实质上是财产征收而非单纯的执法过程，使得一些地方并非出于宪法规定的“公共利益”，也能依照条例剥夺公民私产。因此，要规范拆迁权力，首先要把拆迁纳入征收范围，拆迁之前必须经过征收程序，拆迁只是执行征收的最后一步。但按照现行的拆迁条例，在规划和制定征收补偿标准都没有市民参与的情况下，拆迁时产生矛盾、冲突甚至引发悲剧，往往就难以避免了。

何为“公共利益”，须民主界定

“公共利益”是一个政治概念，征收是否符合公益未必存在客观标准，而主要取决于当地人民是否满意，因而自然离不开地方民主参与。因此，与其将关注焦点集中在界定“公共利益”是不如完善保护“公共利益”的民主决策机制。

记者：国务院法制办正在抓紧制定《征收与拆迁补偿条例》，新条例能否解决原有的拆迁条例存在的问题？如果不能，这些问题应当如何解决？

张千帆：事实上，农村征地大多经过了征收程序，但仍然发生了那么多矛盾和纠纷，这足以说明，仅仅把拆迁纳入征收并不能从根本上解决问题。之所以要将拆迁纳入征收，是因为征收必须符合两个基本条件：“公共利益”和纠公正补偿”。也就是要依照公平市价的补偿标准。修改草案确实提到了这两个条件，但关键的问题还在于如何保证它们得到落实。

落实公共利益和公正补偿的两个最关键机制，就是公民参与和司法保障。其中公民参与是第一步，也是最重要的一个环节。我注意到，拆迁条例修改草案尝试将“公共利益和区别于“商业开发”。这种界定固然必要，但是在实践过程中颇难把握。这主要是因为“公共利益和不是一个严格的法律概念，很难通过一张清单罗列清楚，或者即便制订这样的清单，执行起来还是会扯皮。所以，即便是在美国、德国这样的法治国家，法院也基本上放弃了公益界定，而将其留给地方民主政治过程来处理。

这就要求政府规划过程应按照《信息公开条例》的要求做到公开透明，征地、拆迁以及安置补偿方案必须及时公布，并广泛征求当地人民尤其是拟拆迁地区居民的意见。如果还是像以往那样，政府关起门来规划、和开发商悄悄“分红”，等一切都内定了再通知被拆迁户限期搬迁、否则就诉诸各种强制手段，那么不仅无法避免大量幕后黑色交易，也无法防止层出不穷的拆迁或征地悲剧。

记者：征地拆迁还必须建立哪些机制？

张千帆：公民参与、官民对话必然会产生争议。譬如，土地或房屋的“公平市价”究竟是多少？政府或开发商当然希望压低补偿，被拆迁户则可能“漫天要价”。出现这种情况时，就需要中立的评估机构和公正的司法裁判。目前司法不够独立，容易受到权力干预，但是相对独立的资产评估机制还是很重要的，否则就无法保证补偿客观公正。只有落实“公正补偿”原则，才能防止拆迁或征地成为地方政府生财之道。

记者：就是说征地拆迁必须遵守“公正补偿”、“市民参与”、“中立估算”和“公正司法”四原则，才能避免那么多的拆迁或征地悲剧。

张千帆：如果政府必须按照公平市价给予补偿，如果被征收的土地或房屋在市场上值多少政府就必须补偿多少，征地或拆迁成本很高、在原则上不再是赚钱的行当，那么地方政府也就不会那么热心征收了，中国城乡就得以在自愿自主基础上，按照市场规律稳步发展，各地自然也就不会出现那么多拆迁或征地悲剧。