避免落入地方债务危机的陷阱

2009年12月30日 06:46
来源：第一财经日报

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地方政府性债务风险越来越受到重视。在地方政府债务规模不断扩大的情形下，审计部门日前表态，2010年要“盯紧地方政府融资平台”

关于地方财政支出的压力，以及不少地方财政运行过程中的混乱，早已不是一个新鲜话题。但是，当债务规模不断扩大，财政支出压力不断扩张，达到甚至超越某种意义上的临界值时，地方政府债务风险也就容易被聚焦。这个时候，确实需要寻求解决方案实现突围，避免债务风险最终以危机的形式爆发。

审计署昨天公布数据称，在中央扩大内需项目中，有90.07亿元地方政府配套资金尚未落实到位，占应配套资金总额的45.58%。这个数据应是在人们的意料之中，至少从一个侧面反映出许多地方财政的窘迫。其实，今年早些时候，财政部研究部门已经发过报告，透露地方债务总余额达到4万亿元以上，债务总量相当可观。

历史地看，现阶段地方政府债务问题的凸显，其背景是清晰的。伴随着经济、社会的发展与变迁，地方政府需要提供的公共产品日益增多，这构成了对地方财政的重大考验。同时，一些重大的改革事项，包括财税体制改革、农村税费改革，以及国有企业归属改革等，更增加了地方政府的财政压力，也促使地方政府债务不断攀升。

有财政学者通过研究，认为地方政府债务已呈现不少突出特点，如普遍负债、形式多样、管理失控，以及风险显现等。从地方财政风险的角度看，地方财政的经济风险和社会风险正在逐步表象化，由财政支付危机转化而来的局部社会矛盾也在增加。倘若财政支付危机与局部的社会矛盾结合在一起，便成为一个令人担忧的问题。

因此，地方政府的债务风险管理，成为一个现实而迫切的命题。审计部门称，2010年要“盯紧地方政府融资平台”，即是从审计部门角度出发的求解办法。目前存在的3800多家地方融资机构，管理着高达8万亿元的资产。“盯紧地这些融资平台，规范融资秩序，意义不言自明。

与此同时，规范地方举债行为，亦是题中应有之义。今年初，地方政府债已曲线开闸，采取的是中央代发代还的形式。这其中既为规避法律问题，更有防范风险的考虑。显然，轻易放行地方政府自行发债，潜伏的风险不可小视。由于不少地方政府存在财务不透明、隐性债务很多，且税收稳定性差等问题，缺少刚性的硬约束。因此，规范地方举债行促进各地财政税收收入与支出的透明、统一和规范，非常必要。

从制度建设的角度来说，防范地方政府债务风险，须将阵线前移，建立并完善地方政府债务风险预警体系，这是防范政府债务风险、避免政府债务危机爆发的重要环节。一些地方政府为追求政绩，过度举债建设，蓄积了严重的财政风险，并出现多头举债、权责不清、调控不力的局面，而设计好风险预警体系，将是一道有力的“防火墙”。这道“防火墙”。可通过对负债率、债务率和偿债率等指标的控制，通过对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，来加强债务风险管理。

如前所述，地方政府的债务问题，与此前财政税收制度的改革存在关联。1994年实施的分税制改革，便是例证。分税制改革的积极意义不必多言，但在实施此项制度15年后，我们也可以清晰看到，分税制的制度安排并不完善，在现实运行中，事权与财权相匹配的原则没能有效得到坚持。分税制改革主要解决的是省级财政与中央财政的关系，而未能很好地解决省与省级以下各级财政的关系问题。不少基层政府财政的困难，与此不无关系。

完善分税制改革，一个核心的原则就是强调地方财权与事权的匹配。事实上，近年来，许多地方政府对于“土地财政”的过于倚赖，与地方自身“造血”能力不强，以及需要提供的公共产品日益增多，但地方财权未能与之相适应、相匹配，也是重要原因。防范地方财政的债务风险，告别对“土地财政”的过度依赖，固然要改变经济发展方式，实行结构调整，但在财税制度层面，各相关税种的收入比例在中央和地方之间如何分配，大可值得继续探索。

当然，在根本上，地方财政的根本改善，还是要靠地方政府过几年“紧日子”，特别是在行政性开支方面力求节俭，同时勇于“放水养鱼”，努力激发民间创造财富的能力等，从而长远地改善财政收支。当各地“民富”之时，政府财政“腰杆子”硬朗也就不会是稀奇之事，地方政府的债务风险也就不再是普遍现象。