郑风田：十二份一号文件有什么变化规律

2010年01月15日 09:39
来源：凤凰网财经作者：郑风田

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算起来，改革开放31年，以三农为基调的一号文件居然有十二份，占了三分之一还多。本文试图对这些文件进行些梳理，找出其中的一般演变规律。整体来看，12个一号文件可以分成两个阶段，上世纪的五个一号文件可归为一类，1982-1986年；新世纪的七个文件，应该分成三个阶段，2004-2005调整农民与农业，2006-2009重点关注新农村建设；2010应该重点转向城乡统筹新农村建设与城镇化双轮驱动。

一、什么是一号文件？它有什么样的作用？

一号文件是“中央一号文件”的简称，原指中共中央每年发的第一份文件,该文件在国家全年工作中具有纲领性和指导性的地位。中国是一个上下垂直一体的国家，下级政府部门一般要按上级的大政方针来做事，每年的工作思路与工作该如何做？一号文件在某种程度上就起一个统一思想、统一指定大政方针的作用。文件被排在一号，一般是给出一个明确的信号，并不是什么工作都有资格排在一号位置的，被排在一号位置的工作应该是当年各地政府需要重点解决也是国家亟需解决的问题。

三农问题12次被占据一号文件的位置，说明三农问题是我国最重要、影响最大，当然也是最难解决的问题之一。

整体来看，12个一号文件可以分成两个阶段，前五个一号文件可归为一类，1982-1986年；后七个文件，应该分成三个阶段，2004-2005属于三农阶段，2006-2009重点强调新农村建设；2010应该重点转向城乡统筹新农村建设与城镇化双轮驱动。

二、上世纪的五个一号文件：1982-1986。

这五个文件有三个看点，即一个核心两个关注点。一个核心是对已已在实践中得到检验的家庭承包进行不断地确认，消除误解解决思路统一思想。两个关注点是指1984年的一号文件授予农民土地承包15年；1985年的一号文件取消了农产品统购派购制度。前者稳定了农民的经营思想，后者给了农民销售自己产品的权利。

第一个一号文件：1982年1月1日，中共中央发出第一个“一号文件：1主要对迅速推开的承包制改革进行总结，该文件指出明确指出包产到户、包干到户或大包干都是社会主义生产责任制。从思想上突破了传统的“三级所有、队为基础”的体制框框，这个文件不但肯定了“双包”(包产到户、包干到户)制，而且说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。这个突破不容易，因为虽然从1978年小岗村就开始进行分田单干，但对全国而言，还有不少的争议。尤其是文革中实行多年的左的思想的影响，要想对这些在实践中被证明对了的做法进行承包，的确需要很大的决心与魄力。

第二个一号文件：1983年1月，出台第二个中央一号文件：《当前农村经济政策的若干问题》。该文件继续对家庭联包承包责任制进行解释说明，指出该制度“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。

第三个一号文件：1984年1月1日，出台第三个一号文件《关于一九八四年农村工作的通知》，不过已基本解决了对家庭承包的思想认识问题，农业也取得了历史上的大收获。但新出现的问题是农民对土地承包究竟该多长时间各地做法比较混乱。频繁调整承包地的做法严重制约了农民投入的长期性与积极性，故延长土地承包期，鼓励农民增加对土地的投资成为主要关注点，该文件第一次规定给农民土地承包期15年以上，让农民吃了定心丸。

第四个一号文件：1985年1月，第四个一号文件：关于进一步活跃农村经济的十项政策》出台。由于制度激励以及农产品的调价，粮食生产连上台阶，出现农民卖粮难的问题，原来的统购统购已满足不了现实的需要。故该一号文件提出调整农村产业结构，取消30年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策，还规定国家还将农业税由实物税改为现金税。这是继生产领域的改革之后，对流通领域的重大改革。除了还给农民的生产权利之后，把销售权利也还给了农民。

第五个一号文件： 1986年1月1日，第五个一号文件：关于1986年农村工作的部署》出台。该文件针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，文件强调进一步摆正农业在国民经济中的地位。 1986年1

上述的五个文件解决了制约农业发展的体制问题，从制度上承包农民的创造。这段时间也是农业大发展，农民得到切实好处的五年。以后的改革重点，慢慢以转向老大难城市，决策层试图利用在农村改革取得了辉煌成就的承包制来解决城市低效率的国有与集体企业经营问题。

不过很遗憾的是，自以之后，1988年价格闯关，1989年64风波，1994年分税制改革，财权上移但事权下移，失去部分财力的基层政府只要向更下一级伸手，农业税被层层加码，直至出现严重的三农问题：农民真苦、农村真穷、农业真可怕。为了解决三农问题，在新世纪中央又连续出台新的一号文件，试图对根本上扭转上术困境。

三、新世纪关于“三农”的7个中央一号文件

其核心思想则是城市支持农村、工业反哺农业，通过一系列多予、少取、放活的政策措施，使农民休养生息，重点强调了农民增收，给农民平等权利，给农村优先地位，给农业更多反哺。

2004年一号文件，主题是农民；2005年一号文件，主题是农业；2006年一号文件，主题是农村；2010年一号文件主题城镇化与城乡统筹。

新世纪的一号文件，其实可以分成三个阶段，即第一阶段重点关注农业与农民增收，还一直与过去18年保持一致。而2006年是一个转折点，第一次提出新的战略：新农村建设，以后的四年一直围绕着新农村建设的方方面面展开。而在2010年又进入到一个新的阶段，实化过去提出的城乡统筹，从过去的单轮驱动：新农村建设，转向城镇化与新农村建设双轮驱动。正是认识到唯有在城乡、户籍、土地等过去一直绕开的问题上下功夫，才能真正解决我国目前愈大愈大的不平衡问题。

1.2004-2005的两个一号文件：重点关注传统的农民与农业。

第六个一号文件：2004年1月,中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》,成为改革开放以来中央的第六个 “一号文件：2这是在18年之后，中央一号文件再次聚焦“三农”。主要原因是18年来，城乡差距持续快速拉大，城乡发展严重失衡，影响了小康社会建设进程着重强调农民增收，；农民收入增幅连续几年低速徘徊在4%以下，农民负担过重，农村社会矛盾日益突出；粮食供应出现局部紧张，当年全国粮食供需缺口达3750万吨。《

第七个一号文件：2005年1月30日, 第七个 “一号文件：2中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》发布。文件要求,要坚持 “多予少取放活”的方针,稳定、完善和强化各项支农政策。要把加强农业基础设施建设,加快农业科技进步,提高农业综合生产能力若作为一项重大而紧迫的战略任务,切实抓紧抓好。

2.2006-2009：4个一号文件，重点完善新农村建设的方方面面

第八个一号文件：2006年2月, 第八个 “一号文件：第中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》出台。该文件主要是将中共十六届五中全会提出的社会主义新农村建设的重大历史任务将迈出有力的一步。另外，2006年是“十一五”的开局之年，2006年一号文件不仅管一年，也管五年；不仅管五年，还管长远。2006年一号文件有许多亮点，其中最大的亮点就是全面取消农业税，农村改革也转入以乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革阶段。

第九个一号文件：2007年1月29日, 第九个一号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》下发。文件要求,发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务,要用现代物质条件装备农业,用现代科学技术改造农业,用现代产业体系提升农业,用现代经营形式推进农业,用现代发展理念引领农业,用培养新型农民发展农业,提高农业水利化、机械化和信息化水平,提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率,提高农业素质、效益和竞争力。2007年年中，重庆、成都正式启动了建设全国统筹城乡综合改革试验区工作。其他省区市也正在采取有效措施，推进城乡经济社会一体化发展，尝试从体制和机制上扭转“重城轻乡”的格局。

第十个一号文件：2008年1月30日, 中央第十个一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》下发。该文件主要包括：加快构建强化农业基础的长效机制;切实保障主要农产品基本供给;突出抓好农业基础设施建设;着力强化农业科技和服务体系基本支撑;逐步提高农村基本公共服务水平;稳定完善农村基本经营制度和深化农村改革;扎实推进农村基层组织建设;加强和改善党对“三农”工作的领导。

第十一个一号文件：2009年2月1日,第十一份一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》下发。文件指出：扩大国内需求,最大潜力在农村;实现经济平稳较快发展,基础支撑在农业;保障和改善民生,重点难点在农民。要加大对农业的支持保护力度;稳定发展农业生产;强化现代农业物质支撑和服务体系;稳定完善农村基本经营制度;推进城乡经济社会发展一体化。文件指出：扩

3.2010年一号文件：从新农村建设单轮驱动转向城镇化与新农村建设双轮驱动

第十二个一号文件，即今年的一号文件，《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。从对去年12月底在京召开的中央农村工作会议的报道中，已可清晰看出一号文件的思路与主要内容。会议强调的“把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把建设现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力”。而在这四个“点”中共最大的亮点当然是把城镇化作为农业农村发展的战略着眼点，也就是说自不久前的中央经济工作会议提出放开户籍限制大力发展中小城市及城镇战略之后，这次的农村工作会议把过去我国农业农村工作的单条腿战略：新农村建设，正式变成了“双轮”驱动：城镇化与新农村建设协调推进，并且强调城乡改革联动，资源要素向农村配置，加大统筹城乡发展力度，

四、几点启示

农业问题一直是个老大难问题，农业问题给中国既带来了机遇也是最大的挑战之一，农业问题短期内难以解决，从上述的回顾上有以下几点启示：

1.农村问题什么时候重视了，就能得到较快的发展。

新世纪以来的6次一号文件，的确对近几年的三农问题有很大的影响。尤其是对基层政府有大的导向作用。在目前农业与农村见效普遍比较慢的情况下，农业工作很容易被忽视。通过一号文件的形式，统一全国各级政府的思想，把工作的重点转移到农村工作来，为三农问题的最终解决奠定一个良好的基础。

2.17年没有一号文件的损失需要未来17个一号文件来挽回？

从1987到2003，整整17个没有一号文件。这期间不能说一点不重视农业，但整体农村问题没有一个总的工作框架，各个具体工作分散在不同的政府部门，显得很分散零乱。况且这期间，特别是上世纪80年代后期至整个90年代，工作重心一直在城市。农村问题一直积累到17年，到了很危险的边缘。所以农村问题如果想有一个大的变化，可能还得10年左右的1号文件，把损失的17年给夺回来。

3.未来的攻艰战还在后面。

如果问题仅仅停留在农村还好办些，问题是农村问题的解决，必须靠城乡统筹来解决。目前已到了触及敏感艰难问题的解决阶段了，那就是如何通过户籍制度解决，减少农村人口，在不危及精神安全的前提下，通过中小城市与城镇的发展，来转移大量的农村人口。该问题的解决，需要协调太多的问题，包括用地、粮食安全、就业、产业发展、社会保障等。处理好了，解决好了，可能会给我国带来三十年的繁荣。处理不好，则有可能带来大的社会不稳定。最少目前可以把已经转移出去的2亿多劳动力的户籍问题先解决掉。

(评论者郑风田为中国人民大学教授)