中央一号文件七年聚焦三农专家谈农民权利保障(2)

2010年01月20日 14:46
来源：法制日报作者：胡新桥余飞

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农村地权纠纷救济渠道仍存障碍

记者：近几年来，农地纠纷日益增多，使得农村成为当今社会矛盾和冲突最为集中的地方。您刚才提到，要为农民实际上拥有的各种土地权利“提供充分且及时的救济”，是不是可以这么理解，目前的救济途径并不是很畅通？对于完善农地权利救济制度，您又有何建议？

陈小君：从目前情况看，民间力量、政府部门和司法机构都可以作为农村地权纠纷解决的途径。这里既包括行政机关和司法机关等拥有国家公权力的主体，还包括仲裁机构、自治组织等。在整个救济系统中，包括私力型、公力型和社会型三种地权救济类型，形成了和解、调解、仲裁机诉讼和行政复议等多元救济途径。正是由于各种地权纠纷救济形式各具优点和特色，所以农民对地权救济选择较为宽广和自由。

但是，这样的多元救济模式在实践中并未完全发挥出功效，在农地权益纠纷救济实践中遭遇了一定的阻碍。究其原因，主要有两方面：一是仲裁制度的缺失与陌生影响了农民的选择；二是法律救济成本过高和制度功能未能有效发挥作用。

完善农村地权纠纷法律救济制度，可以从以下几个方面改进：

适当扩大法院的受案范围，尽可能将各种地权纠纷纳入诉讼解决机制之中，以发挥司法作为实现正义的最后一道防线的功能；

对现行农村土地承包经营纠纷仲裁制度加以完善，使其成为纯粹的民商事仲裁，凸显农村土地承包仲裁委员会的民间性和中立性；

无论是诉讼还是仲裁，均应当考虑对纠纷当事人实行不收费或者少收费的制度设计，降低农民寻求救济的成本；

提高基层政府和基层法院解决农村地权纠纷的公信力，提升纠纷处理者的素质，加强法律知识与法律意识的培养，为法律救济机制的有效运行提供人才的支持，切实保障农民合法土地权益的实现。

耕地保护现状仍不容乐观

记者：在全国农村工作会议上，“要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”被再次重申。您认为，目前耕地保护中存在的突出问题是什么？如何才能做到“严格的保护耕地？

陈小君：从调研情况来看，目前耕地保护的现状不容乐观。在我们课题组2007年至2008年对全国10个省份的农村进行的调查问卷中，有23%的受访农户表示耕地正在逐渐减少。

造成这一现状的原因是多方面的，比如不规范的农业结构调整，不少地方盲目占用耕地植树、植果，在耕地里挖塘养鱼，搞禽畜养殖基地，有的甚至不惜占用基本农田保护区。

从上述实地调查数据的研究来看，在取消农业税后，显性的耕地抛荒现象虽然仍然存在，但受访农户普遍反映该情形并不严重，目前较为突出的是隐性抛荒(如承包地种一季，闲置一季)和变相抛荒(如在承包地上种植树木，以便今后不再耕种)的现象。而且，违法占用耕地问题还在一定范围内存在，不少地方都存有在耕地上建窑、建坟和建房的现象，有的地方还存在在耕地上挖砂采石、采矿取土的情形。

此外，在一些城乡接合部，建设用地占用耕地的现象也较为突出，其中既包括一些冠以交通、水利、能源等公益事业之名的建设项目，也包括一些房地产开发项目。随着城市化工业化进程的加快，这一占用耕地的势头也有进一步蔓延的趋势。

要做到严格保护耕地，得做到四个“必须”：

执法须严。监管部门必须严格履行职责，严格控制建设占用耕地现象，加大对违法占用耕地行为的惩处力度；

规划须落实。各地方在国家土地利用总体规划下编制各个地方土地利用规划，确保耕地保护质量不变和耕地总量保持动态平衡，协调并平衡“建设”与“吃饭”之间的用地矛盾，使土地利用符合国民经济和社会可持续发展的需要；

利益须平衡。加大补偿耕地的力度和资金投入，坚决落实耕地“占一补一”制度，对非农建设占用耕地按“占多少，垦多少”的原则进行补偿，保护现有地面积长期稳定，总量平衡；

认知须提升。充分认识严格耕地保护对国家和对地方发展的长远意义。