一号文件将推动“人口城镇化”

2010年01月21日 05:33
来源：第一财经日报

0人参与0条评论

彭真怀

从目前各地的城镇化情况看，原动力基本上来源于工业发展的用地压力，以很便宜的价格买断农民的宅基地与承包地，达到“占补平衡”。这种土地城镇化虽然拉动了经济增长数据，但大量农民进城却不能落户、农民工建设城市却不能享受城市福利，被严格的户籍制度隔离在城市之外

允许有稳定职业和收入的农民工及其子女转为城镇户口，并纳入城镇社会保障、住房保障等公共服务体系，这是今年“一号文件”将会释放出的政策信号。

笔者认为，这个政策信号既有利于小城镇发展，也有利于农民脱贫致富和新农村建设。可以说，这把握了推动资源要素向农村配置这个重要着力点，把握了城镇化与新农村建设协调推进这个战略着眼点，把握了城乡改革联动这个关键切入点。

应该指出，今年“一号文件”所释放的人口城镇化信号，还不是一次彻底的户籍制度改革，仍然带有明显的试点特色，因为大中小城市的户籍制度至今没有松动迹象。但可以乐观预期的是，如果“一号文件”所释放的政策信号能够落实，就可以加强小城镇的综合承载能力，改善进城农民的义务教育水平、基本医疗服务水平、公共文化体系建设水平和社会保障水平，最终提高我国城镇化的质量。

在笔者看来，没有人口城镇化就不可能有农业的现代化、市场化与规模化，也就不可能实现城乡二元结构的突破。我国有13亿人口，其中有9.4亿农民，农民占人口总量的70%，农业就业占就业总量的 50%。由于农户经营的分散性和农业生产的弱质性，与农民有关的服务内容必须依托小城镇才能完成。例如提供市场信息、销售农业生产资料、农作物病虫害防治、农机具修理、农产品收购储运和加工等，都需要以小城镇为空间载体。 5

农业比重大，农村人口多，是我国的基本国情。应当深刻认识到，扩大国内需求，最大潜力在小城镇，小城镇人口安居乐业，农村经济社会大局才能稳固；实现经济又好又快发展，基础支撑在小城镇，小城镇提供更多的就业岗位，进城农民才能在二、三产业发展中提高工资性收入；保障和改善民生，重点难点在小城镇，小城镇社会保障制度不断健全，调结构、促消费才有持久动力。

从目前各地的城镇化情况看，原动力基本上来源于工业发展的用地压力，以很便宜的价格买断农民的宅基地与承包地，达到“占补平衡”。这种土地城镇化虽然拉动了经济增长数据，但大量农民进城却不能落户、农民工建设城市却不能享受城市福利，被严格的户籍制度隔离在城市之外。

按照国际惯例，户籍管理一般只具有民事登记和统计人口信息的功能，而我国的户籍制度却与就业、医疗、保险和教育等利益紧密挂钩，诸多的附加利益和户籍管理一起，形成了城乡人口等级分明的二元结构。在这种制度框架内，城市发展完全建立在农村作贡献、作牺牲的前提下，造成城乡经济发展、社会公共品供给以及经济体制改革的全面失衡。

从严格意义上说，作为我国产业工人的重要部分，农民工实际上属于城市边缘群体，他们是没有获得城市户口的农民，他们不被承认为工人，他们缺乏基本的劳动福利保障。正是针对这种情况，今年的“一号文件”要求加快城镇化步伐，允许有稳定职业和收入的农民工及其子女首先实现人口城镇化，通俗说法就是农民变市民。包括农村人口转化为小城镇人口、农业人口转化为非农业人口，小城镇人口占农村人口比重逐渐提高这样一个动态过程。

笔者认为，今年“一号文件”将释放的人口城镇化信号，有利于扩大国内需求，有利于打破城乡二元结构积弊，有利于可持续增长与管理通货预期的双赢。要从根本上解决好农民、农业和农村问题，必须跳出“三农”抓“三农”抓在推动人口城镇化过程中，需要解决好三个具体问题：

一是能不能进得去，这就需要赋予来自农业、农村的转移者小城镇居民的户口身份；

二是能不能进得起，这就需要对农民住房、宅基地和农村集体土地等的财产权益进行规范确认，让进城农民能够以物化的形式带走；

三是能不能留得住，这就需要为进入小城镇的农民提供平等的居住和就业机会，让他们享受平等的失业保障制度、低保制度、教育制度、医疗保险制度等公共保障制度，做好由土地保障向就业保障和社会保障的衔接，最终全面完成人口城镇化。(作者系北京大学地方政府研究院院长)