马蔚华：关于完善担保物权登记制度的提案

2010年03月03日 22:19
来源：凤凰网财经作者：马蔚华

0人参与0条评论

关于完善担保物权登记制度的提案

全国政协委员招商银行行长马蔚华

[提案摘要]

担保物权登记是物权变动的主要公示形式，对交易安全和社会财产秩序影响甚大。《物权法》规定我国对不动产实行统一登记制度，并对担保物权的登记机构和基本登记要求进行了规范，但实践中，就不同的担保物权仍然不同程度地存在登记规则内容过于原则、操作性不强，登记机构管理混乱、职责不清，登记收费标准不一等问题，严重影响了物的效用发挥以及权利人对物的权利的行使，一定程度上也弱化了《物权法》调整涉及有形财产的民事关系的效果。从这个意义上来讲，完善担保物权登记制度十分必要，势在必行。针对此情况，本委员特提出完善担保物权登记制度的相应建议。

一、背景及问题

我国《物权法》的实施对于我国社会经济活动中涉及有形财产的法律关系的规范化、正当权利人的财产保护，减少产权纠纷，有着积极意义，从民法角度为发展社会主义市场经济提供了重要的法制保障。但《物权法》是民事法律领域的基本法之一，主要就涉及物权的基本原则和规范进行明确，而这些基本原则和规范要在现实生活中获得有效贯彻执行，还需要相应的行政法规、地方性法规、司法解释和部门规章等不同层级的规定就操作环节、诉讼环节的各类问题进行详细规范，只有在配套的规范完整、详尽的前提下，《物权法》的效用才能得到最大限度的发挥。

就本提案拟探讨的担保物权登记制度而言，尽管《物权法》确立了不动产统一登记制度，并对担保物权的登记机构和基本登记要求进行了规范，但实践中，就不同的担保物权仍然不同程度地存在登记规则内容过于原则、操作性不强，登记机构管理混乱、职责不清，登记收费标准不一等问题，严重影响了物的效用发挥以及权利人对物的权利的行使，一定程度上也弱化了《物权法》调整涉及有形财产的民事关系的效果。

据本委员所了解的情况，目前我国担保物权登记制度存在的问题主要有：

(一)登记机关不统一

在不动产物权登记方面，主要是土地和房产登记机关不统一。我国《土地登记办法》规定县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责土地抵押登记；《房屋登记办法》规定直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构负责房屋抵押登记。实践中，同为房地产抵押登记各地机构设置却不尽相同。如广州、深圳、上海等城市办理房地产抵押登记统一在国土资源和房产管理局(或房产交易中心)，但有部分城市办理房产抵押登记和办理土地抵押登记仍然需要在不同的机构办理，这在一定程度上增加了房地产抵押登记的办事环节和交易成本，一旦出现房、地分别抵押给不同债权人的情形，很容易发生权利争议和纠纷。

就权利质押而言，《物权法》采取的是主管机构负责登记的制度，也就是说，不同的权利在依法办理质押登记时，由相应的主管机构负责登记。该制度有利于将质押登记作为普通登记或管理体制的组成部分，纳入相关主管机构管辖范围，但另一方面，由于需要登记的内容差异较大，且各地登记电子化程度差异较大，在主管机构职责边界较为模糊，或在某些登记领域未形成全国统一的登记规则的情况下，当事人较难准确把握登记的具体要求。以公路收费权质押为例，在依物权法》出台之前，通常是在公路交通主管部门办理登记；《物权法》出台后，公路收费权可作为应收帐款质押在信贷征信机构办理登记，但也有部分地区公路交通主管部门仍然受理公路收费权质押登记，而言，金融机构为了尽最大可能保障自身合法权益，不得不选择同时在信贷征信机构和公路交通主管部门办理登记，这人为地增加了当事人的交易成本。

(二)登记流程和要求存在缺位或不统一、不合理的问题

在担保物权的登记制度方面，我国已分别出台了涉及房地产、动产、知识产权、应收帐款、记帐式国债、股权等的各类规章制度规范担保物权登记。但仍有部分需要登记的担保物权在登记制度方面存在缺位现象，例如理财产品的质押登记尚未明确等。

而上述已经确立的担保物权登记制度，对于登记流程和要求的规定仍然不同程度地存在过于原则，操作性不强的情况。部分地区的登记主管机构过分强调其自身的行政管理职能，未充分尊重和适用私法领域的当事人意思自治原则。例如，有的地方登记机构对于抵押登记主合同的要求过于呆板，限定于特定名称，而不注重实质内容，导致银行业务中被普遍使用的一些主合同得不到应有的认可；有的机械理解《担保法》关于“抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值”规定仍对于债权额大于抵押物价值的情况不予办理抵押登记；有的要求当事人必须明确约定抵押期限；有的在办理最高额抵押登记时，拒绝《授信协议》(而要求提供借款合同)作为主合同，拒绝接受后续主合同的备案等等。

(三)登记收费制度不清晰、不完整

一方面，目前我国尚未形成统一、完整的担保物权登记收费制度，现有的登记收费规定散见于国家及地方各登记主管机构的相关管理办法、规定散通知等规范性文件中；另一方面，在登记收费的执行层面，仍然存在混乱状态。以房地产抵押登记为例，我们在不同的城市和地区办理房地产抵押登记时，分别遇到过按件收费、按标的额收费、按贷款金额收费等不同的收费要求。而根据《物权法》规定散按标的额收贷款额、不动产面积收费均是不合法的，从规范管理、节省成本的角度来看，这一现状有待尽快改进。

(四)不动产担保登记制度效力层级低

《物权法》规定“统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。我国目前施行的《土地登记办法》和登房屋登记办法》皆为部门规章性质，效力层级比较低，与《物权法》的规定存在冲突。

二、建议及理由

综上，本委员认为，我国有必要尽快完善担保物权登记制度。兹从以下几个方面提出相关建议：

(一)按照“统一、方便、高效、合理”的原则，进一步明确担保物权登记管理机构，并厘清各登记机构的登记职责。就房地产抵押登记而言，应当在全国范围内明确统一的土地和房产抵押登记机构，杜绝房、地抵押登记在不同机构的做法。就权利质押而言，在遵守《物权法》确立的主管机构登记负责制度的基础上，进一步明确各类权利质押登记主管机构。同时为了确保登记的公示效力，应明确登记机构的唯一性，即一种权利只需在一个主管机构登记即可，无须多头登记。

(二)尽快解决部分担保物权登记制度缺位的问题。对于尚未制定具体登记管理制度，应由相应的主管机构结合实际情况，在《物权法》确立的法律框架内制定登记管理规定。

(三)完善担保物权登记制度的具体操作性要求。

(1)明确登记机构的分层管理。一般可按属地原则由不同级别的登记机构负责不同辖区的登记管理。

(2)明确具体的登记流程。本着方便当事人、维护当事人合法权益的原则，就当事人需要提供的资料、具体的登记记载事项、登记档案的管理、办理登记的时限等进行详细而具有可操作性的规定。在确定流程时，有必要适当限制登记机构的自由裁量权，强调登记机构有效履行登记职责的义务，不得在法定要求之外任意添加不必要的登记要求，以实现方便登记的目的。

(3)明确具体的收费标准。建议统一实行按件收费的原则，同时该等收费原则应统一适用于全国各地区，最大限度地杜绝地方登记机构乱收费或随意变更收费规则的做法，以降低成本，促进交易。

(四)在登记制度中明确最高额抵/质押的特殊安排。由于最高额抵/质押是对一定期间连续发生的债权提供的担保，在当事人提供的材料方面应适当放宽要求，允许当事人在抵押期间补充提交主合同进行备案登记，或允许当事人无须提交主合同；在主债权金额登记方面根据当事人的意愿明确“最高债权额”的含义；对最高额债权设立前已存在的债权转入最高额抵/质押担保范围、最高额抵/质押权的转移等作出规范。

(五)解决不动产抵押登记规定效力层次偏低的问题。建议由相关主管机构在现行的《土地登记办法》和《房屋登记办法》基础上，结合近年来房地产登记的实践情况，制定统一的房地产登记管理办法，并报国务院批准后以行政法规的形式下发全国遵照执行。