推进绩效审计须靠立法支持

2010年03月09日 01:53
来源：第一财经日报

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国家审计署审计长刘家义日前在出席全国“两会”中的有关会议时表示，到2012年，我国政府部门所有的项目都将纳入绩效审计。这意味着，传统的财政财务收支审计将与绩效审计结合起来。也就是说，在审计政府项目时除注重财务的合规性之外，公共资源配置的合理性和有效性，得到了更多的重视。

绩效审计是指国家审计机关对政府及其部门、其他组织所发生的经济活动进行的经济性、效率性和效果性审查和评价。通俗而言，审计工作不光要看政府部门的钱花得合不合法，还要看钱花得值不值、有没有效果。从国家审计署全力推进绩效审计的努力来看，这个被称为国家利益“看门人”的机构在创新审计方式方面很有追求。

鉴于当前中国经济运行中出现的问题多为体制、制度和管理水平的问题，故在审计工作中纳入绩效审计的理念，意义尤为重要。国家审计署曾经公开过的数据称，审计署涉及绩效审计的工作量已占全部审计工作量的4/5，全国占2/5左右。这个信息表明，绩效审计作为创新审计的重要方式，已经有了一定的基础。

不过，从现实情况来看，尽管绩效审计办法已经自觉或不自觉地运用于综合审计当中，但总体而言，效果还不尽理想。原因当然是多方面的。从技术角度来说，防止出现滥用资金和违反财经纪律的财政财务收支审计，技术手段已较为成熟，而针对绩效审计，相关办法与标准尚还在摸索当中。

比较来看，在欧美发达国家，绩效审计已经成为国家审计的重要发展方向，绩效审计一般占政府审计总量的40%以上。在美国，绩效审计已超过了政府审计总量的80%。更关键的是，由于引入这个审计办法时间上较早，具体实践也相对成熟。而中国的情况是起步晚，无论是法律环境还是社会认知方面，都大有改进的空间。

在我们看来，在当前情况下，推进绩效审计，当从几个方面发力，或者说是必须遵循几个原则。其一，取得立法支持，改善法律环境，这是推进绩效审计工作的当务之急；其二，加大审计公开力度，使审计监督与舆论监督等其他监督方式并行，具有很强的现实意义；其三，绩效审计结果要纳入领导干部的考评体系——若这一制度得以完善，则绩效审计效能的发挥，也就具备了更大的空间。

在法律环境方面，对于绩效审计，《审计法》中并没有明确的条文。《审计法》规定：“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”这一规定，包含了相关的意思，但条文过于简单而笼统，语焉不详。可以想见，如果没有充分的法律支持，则开展政府绩效审计，就显得颇有些“名不正，言不顺”

就在几天前，也就是3月1日，《宁夏回族自治区绩效审计办法(试行)》开始实施。这个地方性的法规，成为明确针对绩效审计而制订的重要法律文本。除宁夏外，北京也在考虑把绩效审计的内容纳入地方审计的立法中，从法律上保证其成为一种常态的监督形式。这说明，为绩效审计取得立法支持，一些地方已经开始先行先试。

宁夏、北京等地的做法与考虑，当从更大范围内铺开。按照政府部门所有的项目到2012年都将纳入绩效审计的规划，进一步修订《审计法》，细化其实施条例，进一步明确和强化绩效审计监督的法律地位，将使得绩效审计的开展于法更有据，更为理直气壮。

与此同时，加大审计公开力度，让民众参与监督审计机关和项目执行单位的工作，将切实提高政府项目绩效审计的成果。无疑，“让权力在阳光下运行”，永远是现代政府值得追求的目标。近年来，国家审计部门在这方面已经做了大量工作，从运动式的“审计风暴”到制度性的审计问责，获得了来自社会公众的不少掌声。但也应看到，审计结果的公开，仍然是大有空间的。也唯有公开，才能真正使审计监督与舆论监督等其他形式的监督力量有效地结合在一起。

另外，作为责任追究制度的一个组成部分，作为政府官员政绩考核体系的一个改革目标，绩效审计结果纳入领导干部的考评体系，现实意义明显。这样的机制往往会产生倒逼的力量，在促使政府公务人员合法“花钱”的同时，也引导其更多地考量效益原则。