需要以制度规范地方债务管理体系

2010年06月02日 08:30
来源：21世纪经济报道

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在6月来临之前，各省人大通过了2010年地方政府债券收支安排预算调整方案草案。这意味着财政部代理发行的2000亿地方债可随即启动。与此同时，各大银行也公布了天量再融资计划，两者的同步性很让人容易产生错觉，即继续动用更多的金融资源支持地方政府投资与经济发展。

就在上周，国务院总理温家宝提出加强地方政府融资平台公司管理的问题，抓紧清理核实并且妥善处理融资平台的债务。地方政府债不同于地方信用担保且多有隐蔽的地方融资平台贷款，是由中央财政代办发行的债券，中央政府是第一债务人。地方融资规模引发的担忧至今一年有余，仍无法清算出其准确数字，有诸多独立学者估计高达10万亿左右，而融资平台数量、坏账风险规模等也不明确。

按照银监会的数据，去年地方政府融资平台未偿还债务为人民币7.38万亿元，增加3.05万亿元。这一数据占2009年新增人民币贷款的32%，以及地方政府财政收入的49.8%。可以看出，地方投资主要依赖银行信贷，而债务偿还建立在经济持续增长基础之上，即以不断上涨的地价与财政收入保障。但若经济周期逆转，信用风险则会急剧放大。因此，不应该一味以成本低廉的信贷推动持续增长，因为一切由流动性推动的增长都可能会形成泡沫。

目前，中央要求在弄清情况之前停止向地方融资平台提供支持，但这种政策约束并不能完全解决缺少制度管理的地方融资带来的风险，因此应该尽快建立地方政府债务管理的体系和制度，规范地方政府的投资行为。此前，即使在地方融资风险暴露后，个别省仍然宣布了12万亿的投资计划，其他省市也相继推出。这些投资计划多未受到上级政府和地方人大的约束。因此应如果不建立一套制约机制，无法彻底杜绝地方投资冲动与债务风险。

我们认为，至少应该尽快要求地方政府提高债务透明度，并对会计制度进行改革，将预算和直接债务之外的财政信息公布于众。还要通过立法的形式，对地方债务水平进行量化约束，避免地方政府过度举债转嫁给下届政府或将债务风险向上级部门转嫁，成为一家无限责任公司，最终将风险转嫁给民众。

希腊债务风险引起的欧洲危机表明，刺激经济的“拯救者”现在成为被拯救的对象。大部分国家正在紧缩开支，将债务降到安全的水平。我们不能机械地根据国际负债率警戒线来判断中国的风险水平，因为中国地方存在庞大的隐形债务。因此，为了防范在经济下行周期引起债务偿还能力的下降，中国债务负担较重的地方政府也应该紧缩开支，并不应继续举债。而且特别需要指出的是，一些地方倾向于基础设施建设，而在医疗、养老、教育、保障性住房等民生方面则轻量投入，这种投资模式需要改变，同时也要避免债务压力可能导致对公共服务投入的压缩，这是转型中的一大挑战。

地方债务风险提示我们需要加大相关改革的力度，这包括分税制带来的财权事权不对等、不受约束的地方投资冲动、地方政府缺乏正规融资渠道、商业银行市场化改革等。“有风险就严打，风险没暴露就放纵”的粗放式管理需要加以改变。正是因为这样的不协调、不合理、权责不明的局面，放纵了一些追求政绩的地方政府的投资，并反过来捆绑了经济政策，比如依赖土地的地方财政阻碍了对地产业的调控并吹大地产泡沫、地方债息压力影响利率政策等，这是风险的源头。