让隐形负债“阳光化”

2010年07月02日 01:30
来源：中国证券报－中证网

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地方债务“阳光化”的好处显而易见，有利于明晰地方债务，让监管层和银行做到心中有数；约束地方负债冲动，避免地方官员前人借钱，后人还债的扭曲负债观；有利于构建合理的政绩考核机制，通过过度负债来制造GDP的做法将不再有效，地方政府真实的收入负债比将成为新的考量准绳。

□本报记者朱宇

审计署一则报告再次将地方融资平台的偿债风险暴露于公众视野之下。多个省市的债务余额与年度财政收入比超过100%，最高竟达364.77%。地方融资平台的银行负债已成尾大不掉之势，这引发了监管层以及投资人对银行信贷风险的深深担忧。

担忧源于地方融资平台负债总额的不可知、不可控。地方融资平台向金融部门借款或向社会发行债券，事实上构成了地方政府的负债，但是由于我国现行法律不允许地方政府开列赤字，因此地方政府的预算中并不反映债务。这就造成了地方人大和社会对地方政府的真实负债情况缺乏了解和掌控。在信息不透明的情况下，作为放贷人，银行对贷款的偿债风险也就缺乏相应的评估能力，只能相信政府的公信力。

自改革开放以来，地方融资平台在地方政府没有举债权的情况下，作为创新的地方融资模式，为地方的基础设施建设立下了奇功。放眼未来，作为投资项目的主体，地方融资平台公司也有其存在下去的理由。问题的关键在于如何对地方融资平台形成的地方政府隐形负债加以引导和管理，使其“阳光化”，并借以重构信息透明、管理有效的地方财政体制。

地方债务“阳光化”的第一步应该是允许地方政府适度举债。2009年以来，连续两年中央政府代发地方债可谓开了个好头，但是还不够彻底。举债权是分税制体制下各级政府应有的财权，这已经被实行分税制国家的长期实践所证明。在中央与地方事权财权分离的情况下，赋予地方政府举债权是深化财政体制改革的重要步骤。

第二步是建立完善的地方债务报告系统。首先是要明确地方债务的概念，任何由公共预算支持的地方公共实体发生的债务都应该包括在内。在适度举债的原则下，可以考虑让地方政府开列赤字。其次是推进预算体制改革，将地方债务和除公共财政之外的其他政府收入纳入地方预算。一方面可以监督地方融资平台资金的使用，另一方面可以让地方人大和贷款人对地方财政实力有清晰的认识，避免地方政府因过度举债而破产。

第三步是完善相关法律，发挥市场评价机制的作用。地方债务“阳光化”的根本目的还是要构建有效的地方融资途径。因此相关的法律建设必须跟上，引入信用评级制度、信息披露制度等，构建健康的地方债券市场。

第四步是把存量的隐形负债纳入到地方债的体系中来。对于有现金流支撑的地方融资平台贷款项目，继续按照正常程序还本付息；对于现金流无法支撑还本付息，需要公共财政支持的项目，可以考虑在总额可控的情况下，用公开发行的地方债置换银行的贷款债权，在优化银行资产负债表的同时，扩大地方债市场规模。

地方债务“阳光化”的好处显而易见，首先是有利于明晰地方债务，让监管层和银行做到心中有数，按照商业化程序的提取拨备，消除市场不确定性；其次是约束地方负债冲动，地方政府有天然的扩大投资的冲动，如果不让地方人大掌握真实的数据，极难控制负债规模的扩大，不仅不利于国资从竞争性领域退出，还造成了地方官员前人借钱，后人还债的扭曲负债观；第三是有利于构建合理的政绩考核机制，通过过度负债来制造GDP的做法将不再有效，地方政府真实的收入负债比将成为新的考量准绳。

由此观之，地方债务的“阳光化”理应早日提上中央政府的议事日程。